II OSK 2813/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Magdalena Więcko po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 379/16 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu zakładowi komunalnemu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 379/16, oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu zakładowi komunalnemu. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2016 r. nr[...] , na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., zwanej dalej w skrócie: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie nadania statutu [...] Zakładowi Komunalnemu w[...] , w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 11 załącznika do uchwały, jako niezgodnej z art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., zwana dalej w skrócie: "u.d.p."). Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 1 i § 4 ust. 2 załącznika do uchwały, [...] Zakład Komunalny w [...] jest jednostką budżetową, do której podstawowych zadań należy: zarządzanie targowiskami miejskimi, cmentarzami komunalnymi, schroniskiem dla bezdomnych zwierząt oraz utrzymanie zieleni miejskiej. Jednocześnie w § 4 ust. 1 pkt 11 załącznika do uchwały, jako przedmiot działalności [...] Zakładu Komunalnego zostało wpisane wykonywanie czynności technicznych związanych z obsługą strefy płatnego parkowania na rzecz zarządcy drogi, do których zaliczono: sprzedaż biletów parkingowych, kart abonamentowych, kart parkingowych pojazdu o napędzie hybrydowym lub elektrycznym, przeprowadzenie kontroli prawidłowości wnoszenia opłat za postój, przygotowanie dokumentacji niezbędnej do windykacji należności z tytułu nieopłaconego postoju, techniczną obsługę parkomatów. Organ nadzoru podniósł, że niedopuszczalne jest przyznanie powyższej jednostce budżetowej zadań w zakresie pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Zgodnie bowiem z art. 13b ust. 7 u.d.p., zadania te należą do właściwości zarządcy drogi. Przepis art. 19 ust. 5 u.d.p. stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Na podstawie art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Organ nadzoru podkreślił, że zarządca drogi - Prezydent Miasta [...] - nie musi pełnić swej funkcji osobiście, bowiem może wykonywać zadania przy udziale jednostki organizacyjnej. Jeżeli taka jednostka zostanie powołana, to powinna być zarządem drogi. Wojewoda wskazał, że z postanowień § 1 i § 4 ust. 2 załącznika do uchwały wynika, iż [...] Zakład Komunalny nie jest zarządem dróg, ale typową jednostką komunalną powołaną do wykonywania zadań własnych gminy. Wobec tego przyznanie temu podmiotowi zadań należących z mocy ustawy do właściwości zarządcy dróg, należy uznać za istotne naruszenie art. 21 ust. 1 u.d.p. Nawet gdyby przyjąć, że ta jednostka jest zarządem dróg, to nie byłoby możliwe pozostawienie we właściwości Zakładu zadań wykraczających poza zadania zarządcy dróg, takich jak: zarządzanie cmentarzami i targowiskami, czy utrzymywanie szaletów miejskich, zegarów, piaskownic i placów zabaw. Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Zarzuciło naruszenie art. 9 i 10 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7 u.d.p., a także błędne przyjęcie przez organ nadzoru, że uchwała z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] jest niezgodna z art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7 u.d.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Bezzasadne są twierdzenia skarżącego, że intencją Rady Miasta w zakwestionowanych przepisach uchwały z dnia [...] grudnia 2015 r. nie było przeniesienie na [...] Zakład Komunalny kompetencji zarządcy dróg, a jedynie powierzenie mu czynności technicznych związanych z obsługą strefy płatnego parkowania na rzecz zarządcy drogi. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji podzielił wywód organu nadzoru zawarty w odpowiedzi na skargę. Trudno zgodzić się z tym, że sprzedaż biletów parkingowych czy kart abonamentowych jest czymś innym niż pobór opłaty parkingowej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że niewątpliwie zespół wszystkich czynności, które zapewniają obsługę i sprawne funkcjonowanie systemu poboru opłat, a tym samym pobieranie opłat parkingowych, będzie należał na podstawie art. 13b ust. 7 u.d.p., do kompetencji zarządu dróg albo zarządcy dróg. Powyższe odnieść należy również do czynności takich jak "prowadzenie kontroli prawidłowości wnoszenia opłat za postój" oraz "przygotowanie dokumentacji niezbędnej do windykacji należności z tytułu nieopłaconego postoju". Te czynności również zapewniają sprawne i prawidłowe oraz skuteczne funkcjonowanie poboru opłat, a więc - wbrew błędnemu przekonaniu skarżącego - nie można uznać, że "nie są bezpośrednio związane z poborem opłat". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów. Wykonanie tych zadań może zostać powierzone utworzonej w tym celu własnej jednostce organizacyjnej. Gmina stosownie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce komunalnej, posiadając swobodę decydowania o formie prowadzenia gospodarki komunalnej i sposobie wykonywanych przez siebie zadań, może wykonywać zadania przy pomocy jednostek organizacyjnych. Jeżeli jednak chodzi o zadania należące do kompetencji zarządcy drogi, ustawa o drogach publicznych - jako jednostkę dla niego "pomocniczą" - dopuszcza tylko i wyłącznie jednostkę organizacyjną będącą zarządem drogi. Zasadnie przy tym organ nadzoru stwierdził, że ustawa ta w stosunku do ustaw ustrojowych ma charakter szczególny, odnosi się do szczególnych sytuacji, w których występują istotne z prawnego punktu widzenia okoliczności dodatkowe w porównaniu z sytuacjami typowymi. Tym samym to jej regulacjom należy przyznać pierwszeństwo w stosowaniu przed ogólnymi normami. W związku tym prawidłowo również organ nadzoru podniósł, że jeżeliby uznać dopuszczalność wykonywania zadań zarządcy drogi przez zwykłą jednostkę organizacyjną, to szczegółowe regulacje ustawowe dotyczące zarządu dróg, wobec szerokich ogólnych unormowań ustaw o samorządzie gminnym i o gospodarce komunalnej - byłyby zbędne. Powołanie zarządu dróg samorządowych zależy od decyzji organu stanowiącego gminy. W przedmiotowej sprawie zarząd dróg nie został powołany, wobec tego pobór opłat parkingowych należy do zadań zarządcy drogi - Prezydenta Miasta[...] . Zarządca drogi może się posłużyć pracownikami urzędu miasta - tylko na podstawie imiennego upoważnienia. Taką kolejność ustala norma kompetencyjna zawarta w art. 13b ust. 7 i art. 21 u.d.p. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne przekazanie zadań związanych z poborem opłat parkingowych [...] Zakładowi Komunalnemu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto[...] , zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 13b ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wykonywanie czynności technicznych w strefie płatnego parkowania na rzecz zarządcy drogi stanowi niedopuszczalne powierzenie zwykłej jednostce zadań w zakresie pobierania opłat za postój w strefie płatnego parkowania, przynależnych zarządcy drogi lub zarządowi drogi, a także błędnej wykładni pojęcia "poboru opłaty parkingowej", sprowadzającej się jedynie do odczytania jej literalnego brzmienia i wywodzenie stąd wniosków, że poboru opłaty parkingowej może dokonać jedynie zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, w tym wypadku Prezydent Miasta [...] osobiście lub przy pomocy upoważnionych do tego pracowników Urzędu Miasta [...] albo może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Miasta [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca podniosła zarzut błędnej wykładni art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7 u.d.p. poprzez przyjęcie, że wykonywanie czynności technicznych w strefie płatnego parkowania na rzecz zarządcy drogi stanowi niedopuszczalne powierzenie gminnej jednostce organizacyjnej zadań w zakresie pobierania opłat za postój w strefie płatnego parkowania oraz przyjęciu błędnej wykładni pojęcia: "pobór opłaty parkingowej" sprowadzającej się do literalnego brzmienia i wywodzenia na tej podstawie, że poboru opłaty parkingowej może dokonać jedynie zarządca drogi. Przez wykładnię prawa należy rozumieć zabiegi interpretacyjne podjęte w procesie stosowania prawa, realizowane zgodnie z przyjętymi zasadami, dyrektywami, regułami wnioskowania, regułami kolizyjnymi i interferencyjnymi. Proces ten zasadniczo powinien prowadzić do uzyskania względnie jasnego i jednoznacznego znaczenia interpretowanego przepisu prawnego. Przez błędną wykładnię rozumie się nieprawidłowe odczytanie normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylne zrozumienie jej treści lub znaczenia prawnego bądź też niezrozumienie intencji ustawodawcy. Analiza treści zaskarżonego wyroku, w świetle zarzutów skargi, prowadzi do wniosku, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni wskazanych norm u.d.p. Na gruncie wykładni logiczno-językowej, z uwzględnieniem reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej prawidłowo ocenił, że pobór opłat parkingowych należy do zarządcy drogi tj. Prezydenta Miasta[...] , a nie jak przyjęła Rady Miasta [...] w uchwale z dnia [...] grudnia 2015 r., do [...] Zakładu Komunalnego – gminnej jednostki budżetowej. Niewątpliwie wykładni norm należy dokonywać przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych (koncepcja derywacyjna). Koncepcja derywacyjna postuluje prowadzenie wykładni do momentu uzyskania pełnej jasności, co do treści normy prawnej, nie poprzestając na interpretacji językowej i stosując wszelkie możliwe metody wykładni prawa (zob. M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012 r., nr 6, s. 18-21). Wywodzenie przez Sąd pierwszej instancji kompetencji dla zarządcy drogi do poboru opłaty parkingowej było wynikiem prawidłowego literalnego odczytania treści przepisu kompetencyjnego art. 13b ust. 7 u.d.p., że poboru tej opłaty dokonuje zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi. Trafnie przy tym Sąd ocenił, że pobieranie opłaty to nie tylko jednostkowy akt poboru opłaty, ale systemowo i funkcjonalnie zespół wszystkich czynności, które się składają na pobór takiej opłaty. A więc będzie to: sprzedaż biletów parkingowych, kart parkomatowych, sprzedaż kart abonamentowych, obsługa parkomatów. Wśród nich znajdują się też takie, które zapewniają obsługę i sprawne funkcjonowanie całego systemu poboru opłat, jak techniczna obsługa parkomatów. Czynnościami tymi są również "prowadzenie kontroli prawidłowości wnoszenia opłat za postój" oraz "przygotowanie dokumentacji niezbędnej do windykacji należności z tytułu nieopłaconego postoju". Te czynności, jako zapewniające prawidłowe oraz skuteczne funkcjonowanie poboru opłat za parkowanie pojazdów, należy uznać za część systemu poboru opłat lokalnych. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Według art. 21 ust. 1 u.d.p., zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. W myśl art. 21 ust. 1a tej ustawy, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że wykładni art. 19 ust. 5 u.d.p. i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7 u.d.p., należało dokonać systemowo wedle argumentum a rubrica. Wykładając dany przepis prawa, należy bowiem brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 152 i n.). Zdaniem strony skarżącej, aby dokonać właściwej wykładni pojęcia: "poboru opłaty" i wskazać właściwy moment dokonania tej czynności, należałoby przesunąć punkt ciężkości na to, gdzie środki finansowe z pobieranych opłat trafiają, a nie na to, kto bądź co pobiera opłatę w dosłowny, tego słowa znaczeniu. Kluczowym wyznacznikiem miałby być budżet, do którego trafiają środki finansowe pochodzące ze sprzedaży biletów. Stosownie do uregulowań statutu [...] Zakład Komunalny w [...] jest jednostką budżetową powołaną do realizacji zadań w zakresie zaspokajania podstawowych potrzeb wspólnoty gminnej. Zarząd dróg to nic innego, jak wyspecjalizowana jednostka organizacyjna, powoływana w celu obsługi zarządcy drogi przy wykonywaniu przez niego zadań. Ustawowa definicja zarządcy dróg zamieszczona w art. 19 ust. 1 u.d.p. określa, że w jego właściwości znajdują się jedynie sprawy planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Normy u.d.p. nie zawierają pełnego wykazu spraw należących do zarządcy drogi publicznej, jednak wykładnia norm zadaniowych powinna odbywać się przy uwzględnieniu kierunku wyznaczonego ogólnymi kompetencjami, o których mowa w art. 19 u.d.p. Nie sposób zatem wywodzić możliwości przekazania określonych zadań zarządcy drogi - jednostce organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o drogach publicznych expressis verbis wymaga bowiem, aby ta jednostka była zarządem dróg. [...] Zakład Komunalny jest jednostką budżetową i w związku z tym w zakresie prowadzonej gospodarki finansowej, podlega reżimowi ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta w art. 11 ust. 1 stanowi, że jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wszystko to, co jednostka budżetowa uzyska, podlega odprowadzeniu do budżetu gminy lub budżetu państwa. Jest to zasada bezwzględna (ius cogens) rządząca gospodarką finansową jednostki budżetowej. Z kolei zgodnie z zasadą jedności materialnej budżetu wszelkie dochody jednostki budżetowej tworzą jeden ogólny zasób środków pieniężnych, bez wiązania ich z konkretnymi źródłami i celami (art. 42 ustawy o finansach publicznych). Tym samym wszelkie środki wpływające do jednostki budżetowej stają się najpierw jej dochodem, a dopiero potem, jako jej dochód, trafiają do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest zatem tak, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, że środki te bezpośrednio zasilają budżet gminy. W statucie przyjęto, że zadaniem [...] Zakładu Komunalnego jest również prowadzenie kontroli prawidłowości wnoszenia opłat za postój i przygotowanie dokumentacji niezbędnej do windykacji należności z tytułu nieopłaconego postoju. To przemawia za przyjęciem, że jednostka budżetowa prowadzi pełną kompleksową obsługę finansową realizacji dochodów tej jednostki w zakresie poboru opłaty parkingowej. Powyższe także znajduje odzwierciedlenie w planie finansowym [...] Zakładu Komunalnego. Z jego treści wynika, że jako dochody bieżące tej jednostki zostały zakwalifikowane dochody uzyskiwane z wpływów z innych lokalnych opłat pobieranych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie odrębnych ustaw, w tym wpływy z opłaty parkingowej w pasie drogowym, jak również wpływy z kosztów upomnień. Jest to również dowód przemawiający za tym, że kwestionowane w statucie czynności nie mają jedynie charakteru czynności technicznych, ale stanowią istotny przedmiot działalności statutowej jednostki budżetowej. To jednak, z punktu widzenia uregulowań u.d.p., jest niedopuszczalne. Powołanie zarządu dróg samorządowych zależy od decyzji organu stanowiącego gminy (art. 21 ust. 1 u.d.p.). Skoro zarząd dróg nie został powołany, to pobór opłat parkingowych należy do zadań zarządcy drogi - Prezydenta Miasta[...] . Zarządca drogi może się posłużyć pracownikami urzędu miasta - tylko na podstawie imiennego upoważnienia. Taką kolejność ustalają normy kompetencyjne zawarte w art. 13b ust. 7 i art. 21 u.d.p. W tym stanie rzeczy przekazanie zadań związanych z poborem opłat parkingowych [...] Zakładowi Komunalnemu należało uznać za działanie sprzeczne z prawem. Brak normy kompetencyjnej uprawniającej Radę Miejską w [...] do przypisania, w statucie zakładu komunalnego, spraw z zakresu czynności technicznych związanych z obsługą strefy płatnego parkowania, do właściwości gminnej jednostki budżetowej, stanowi o naruszeniu konstytucyjnej zasady praworządności. Z zasady tej wynika zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku.