II OSK 2577/14

Dnia 22 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 579/14 w sprawie ze skargi O. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 579/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent [...] W. w decyzji z dnia [...] września 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci ciepłowniczej o średnicy 2 x DN 400-200 mm o długości ok. 300 m w technologii preizolowanej wraz z kanalizacją teletechniczną w rejonie ul. P., W. i Ł. na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [..], [..], [..], [...], [...] i [...] w dzielnicy W. w W. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł O. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie odstąpiono od przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. W sprawie tej O. B. wskazał, że jest właścicielem lokalu położonego przy ul. Ł. [...], tj. działka [...], obr. [...]. Nie wykazał on jednak, zdaniem organu, indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu podniósł bowiem jedynie, że realizacja planowanej inwestycji oznaczać będzie paraliż komunikacyjny okolicy oraz będzie niekorzystnie wpływać na zabudowę mieszkaniową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że po dokładnej analizie map ustaliło, iż działka, gdzie O. B. jest właścicielem lokalu, nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Jest oddalona od terenu inwestycji o ok. 120 m, a pomiędzy budynkiem przy ul. Ł. [...] a działkami objętymi wnioskiem w przedmiotowej sprawie znajduje się zabudowa. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie ma wymogu udziału społeczeństwa i nie ma zastosowania art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zdaniem organu w niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z brakiem legitymacji odwoławczej, co oznacza, że organ odwoławczy zobowiązany był zgodnie z art. 134 k.p.a. orzec o niedopuszczalności odwołania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł O. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucił mu: 1. Naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w ramach postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] W. nr [...], 2. Naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w stanie faktycznym, gdzie nie zachodziła przesłanka niedopuszczalności odwołania, ze względu na fakt, że skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] W. nr [...], 3. Naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla ustalenia stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] W. nr [...] oraz brak należytego uzasadnienia przesłanek, które doprowadziły do uznania, że skarżący stroną tego postępowania nie był, 4. W przypadku zaś uznania, że przedmiotowa decyzja Prezydenta [...] W. nie dotyczyła interesu prawnego – naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie jako podstawy zakończenia postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane wskutek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd podkreślił, iż w postępowaniu tym organy zobowiązane są także do stosowania zasad i reguł określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie ma prawidłowa wykładnia art. 28 k.p.a., w szczególności zaś właściwa interpretacja pojęcia interesu prawnego. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Interes prawny wynika bowiem z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego Sąd odróżnił interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniałby ją do żądania czynności organu administracji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazał, że właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony. Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy O. B. upatruje źródła swego interesu prawnego przede wszystkim z faktu, że skarżącemu przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości – działki nr [...]. W odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2013 r. skarżący wskazał, że realizacja planowanej inwestycji będzie oznaczać paraliż komunikacyjny oraz będzie niekorzystnie wpływać na zabudowę mieszkaniową. Wskazywane w piśmie skarżącego argumenty, że możliwe będą utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów w okolicy planowanej inwestycji wskazują, w ocenie Sądu, wyłącznie na interes faktyczny właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami, który nie skutkuje jednak uznaniem go za stronę tego postępowania. Dopuszczenie bowiem osób dotkniętych takimi utrudnieniami do kręgu stron postępowania spowodowałoby, że za strony należałoby uznać bliżej niesprecyzowanych uczestników ruchu drogowego w tej okolicy. Sąd podkreślił, że o interesie prawnym właścicieli nie decyduje fakt, że dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jednak z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce. Oceny interesu prawnego skarżącego należy w ocenie Sądu dokonywać również w kontekście rodzaju planowanej inwestycji. Inwestycja polega na budowie sieci ciepłowniczej składającej się z dwóch rurociągów położonych pod ziemią. Pojedynczy lokal znajdujący się w budynku mieszkalnym położonym przy ul. Ł. [....] nie znajduje się więc w zasięgu oddziaływania takiego rodzaju inwestycji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wyjaśnił w wystarczającym zakresie wątpliwości wynikające co do przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, nie naruszając przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. błędnie uznało, że rozstrzygnięcie sprawy powinno zakończyć się postanowieniem o niedopuszczalności odwołania wydanym w trybie art. 134 k.p.a. Rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie winna być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, jednakże powyższe uchybienie nie miało, zdaniem Sądu, wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zarówno umorzenie postępowania odwoławczego, jak i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wywołują bowiem ten sam skutek w postaci niemożności merytorycznego rozpoznania przez organ administracji środka odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. – poprzez świadome pominięcie obowiązujących przepisów prawa, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach pozaprawnych, dopuszczając wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. pomimo uznania przez WSA, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ; b. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (wydając postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.) dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, a w zw. z tym naruszenie przez WSA dyspozycji: i. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że SKO w sposób wystarczający wyjaśniło okoliczności istotne dla ustalenia stron postępowania oraz w należyty sposób uzasadniło przesłanki, które doprowadziły do uznania, iż skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania; ii. art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że SKO nie naruszyło zasady zaufania i rzetelnie wyjaśniło sprawę; iii. art. 28 k.p.a. – poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż SKO słusznie stwierdziło, że skarżącemu nie przysługuje status strony w ramach postępowania zakończonego decyzją nr [...] Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2013 r.; iv. art. 134 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że SKO słusznie wydało postanowienie o niedopuszczalności środka odwoławczego, podczas gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie takiego postanowienia; v. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – w razie uznania, że decyzja Prezydenta [...] W. nie dotyczyła interesu prawnego skarżącego – poprzez jego niezastosowanie jako podstawy zakończenia postępowania odwoławczego’ c. Naruszenie art. 141 §4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. – poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, a tym samym pominięcie zarzutów dotyczących niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia stron postępowania i nierzetelnego wyjaśnienia sprawy przez organy administracji publicznej; 2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 28 k.p.a. – poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w ramach postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] W. Ze względu na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej postawiono szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ustanawia norm prawnych samoistnych, a wymaga zastosowania w związku z normami zawartymi w ustawach materialnoprawnych. W skardze kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie powiązano go z naruszeniem przepisów zawartych w ustawach materialnoprawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Prezydent [...] W. nie wyjaśnił i nie uwzględnił uwarunkowań mających znaczenie dla orzeczenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235). W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano w jakim zakresie przyjętej regulacji art. 63 ust. 1 tej ustawy skarżący wywodzi interes prawny. Interes prawny to interes, który podlega ochronie prawnej, a związane jest to z poddaniem jednostki władczej ingerencji przez nadanie, cofnięcie lub ograniczenie uprawnienia. Z ogólnego odesłania brak podstaw do wyprowadzenia ingerencji w przysługujące skarżącemu uprawnienia wynikające z położenia nieruchomości ( z tytułu użytkowania wieczystego). Zasadnie Sąd wywiódł, że nie ma podstaw do przyjęcia w stanie faktycznym sprawy, że skarżącemu przysługuje interes prawny, a tym samym status strony. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Postawione zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są usprawiedliwione. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono takich elementów w stanie faktycznym, które dały podstawy do podważenia prawidłowości ustaleń co do charakteru przysługującego skarżącemu interesu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie zasadnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że regułą jest badanie interesu prawnego wnoszącego odwołanie w stadium wyjaśniającym, a w następstwie wyniku braku podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego, umorzenie postępowania odwoławczego decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ogranicza dopuszczalność zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia), jeżeli uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej przez Sąd sprawie, skoro brak podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącego, a to oznacza brak podstaw do zmiany treści rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Należy też wskazać, że okoliczności, które podnosi skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie mają znaczenia prawnego, skoro decyzja Prezydenta [...] W. nabyła przymiot ostateczności i to, że nastąpiło to przez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie przesądziło o skutkach prawnych mocy obowiązującej decyzji. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, jak i postanowienie o niedopuszczalności odwołania, ma taki sam skutek dla ostateczności decyzji, otwierając drogę do zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził prawidłowo kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postępowania. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie miał podstaw do zastosowania środka uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał na podstawie akt sprawy. Uzasadnienie wyroku nie narusza wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.