IV SA/Wa 579/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi O. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania O. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2013 r. o środowiskowych uwarunkowania, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci ciepłowniczej w technologii preizolowanej wraz z kanalizacją teletechniczną w rejonie ul. [...] na działkach nr ew. [...] w [...] W. na podstawie art. 134 stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezydent W. wydał w dniu [...] września 2013 r. powyżej opisaną decyzję. Odwołanie od decyzji wniósł O. B. Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Ponadto zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach w przedmiocie określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie odstąpiono od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. W sprawie O. B. wskazał, że jest właścicielem lokalu położonego przy ul. [...], tj. działka ew. nr [...] obr. [...]. Zdaniem organu O. B. nie wykazał indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu wskazał jedynie, że realizacja planowanej inwestycji oznaczać będzie paraliż komunikacyjny okolicy oraz będzie niekorzystnie wpływać na zabudowę mieszkaniową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że po dokładnej analizie map ustaliło, że działka, gdzie O. B. jest właścicielem lokalu nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Ponadto jest oddalona od terenu inwestycji o ok. 120 m., a pomiędzy budynkiem przy ul. [...] a działkami objętymi wnioskiem w przedmiotowej sprawie znajduje się zabudowa. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, nie ma wymogu udziału społeczeństwa i nie ma zastosowania art. 44 powyższej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a/ nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia; b/ niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postepowaniu jednoinstancyjnym; c/ brak legitymacji odwoławczej. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zachodzi przepadek określony w pkt c. W związku z tym zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył profesjonalny pełnomocnik O. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kosztów postepowania wg norm przepisanych, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1/ naruszenie art. 28 kpa poprzez błędne uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w ramach postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. nr [...]; 2/ naruszenie art. 134 kpa poprzez błędne jego zastosowanie w stanie faktycznym, gdzie nie zachodziła przesłanka niedopuszczalności odwołania (ze względu na fakt, że skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonego decyzją Prezydenta W. nr [...]); 3/ nieruszenie art. 7 kpa, 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla ustalenia stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. nr [...] oraz brak należytego uzasadnienia przesłanek, które doprowadziły do uznania, że skarżący strona tego postępowania nie był; 4/ w przypadku zaś uznania, że decyzja Prezydenta W. nr [...] nie dotyczyła interesu prawnego – naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego niezastosowanie jako podstawy zakończenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego szczegółowo opisał stan sprawy, rozwijając wskazane zarzuty. Podkreślił, że w związku z własnością lokalu przy ul. [...] skarżącemu przysługuje także udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] z obrębu [...]. Decyzja środowiskowa, od której odwoływał się skarżący dotyczy między innymi działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Pierwsza z wymienionych działek to ul. [...] na odcinku bezpośrednio przyległym do działki nr ew. [...]. Druga zaś znajduje się w odległości ok. 20 m od południowej granicy nieruchomości skarżącego. Oznacza to, że budynek, w którym zamieszkuje skarżący jest z dwóch stron niejako "zamknięty" nieruchomościami, na których będzie realizowane przedsięwzięcie objęte przedmiotową decyzją środowiskową. Na tej podstawie – zdaniem pełnomocnika skarżącego – należy przyjąć, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednio sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie odniosło się do kwestii zakresu i charakteru oddziaływań przedsięwzięcia objętego decyzją Prezydenta W. nr [...]. Podsumowując pełnomocnik skarżącego wskazał, że ustalenie legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania wymaga oceny jego interesu prawnego , a to powoduje, że w niniejszej sprawie art. 134 kpa nie mógł być zastosowany, a organ winien umorzyć postepowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane wskutek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 z późn. zm.). W postępowaniu tym organy zobowiązane są także do stosowania zasad i reguł określonych w przepisach kpa. Wskazać należy, iż przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia nie jest celem samym w sobie, ale ma umożliwić ustalenie ewentualnych zagrożeń dla środowiska związanych z realizacja planowanego przedsięwzięcia, a co za tym idzie - ułatwić ocenę czy zachodzą podstawy do wydania pozytywnych decyzji upoważniających do jego realizacji. Stosownie do treści przepisu art. 73 ust. 1 powyższej ustawy postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. W myśl przepisu art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla prawidłowej wykładni wskazanej, a spornej w niniejszej sprawie, treści normy prawnej podstawowe znaczenie ma pojęcie interesu prawnego. W piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Przyjmuje się bowiem, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97 - nie publikowany). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. I SA 1189/98, oraz z dnia 15 grudnia 1998 r. II SA 1355/98 nie publikowane). Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy przy tym, by wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego, lecz niekiedy także ze stosunku obligacyjnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialno-prawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, iż wszystkie podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy oczywiście odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn.akt II OSK 804/10, Lex 1081908). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący O. B. upatruje źródło swego interesu prawnego przede wszystkim z faktu, że skarżącemu przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości – działki nr [...]. W odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2013 r. skarżący wskazał, że realizacja planowanej inwestycji oznaczać będzie paraliż komunikacyjny oraz będzie niekorzystnie wpływać na zabudowę mieszkaniową. Wskazywane w piśmie skarżącego argumenty, że możliwe będą utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami, który nie skutkuje jednak uznaniem go za stronę tego postępowania. Dopuszczenie bowiem osób dotkniętych takimi utrudnieniami do kręgu stron postępowania spowodowałoby, że za strony należałoby uznać bliżej niesprecyzowanych uczestników ruchu drogowego w tej okolicy. Podkreślić należy, że o interesie prawnym właścicieli nie decyduje fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce (wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 467/07 LEX nr 466155). Oceny interesu prawnego skarżącego należy dokonać również w kontekście rodzaju planowanej inwestycji. Inwestycja polega na budowie sieci ciepłowniczej, składającej się z dwóch rurociągów, położonych pod ziemią. Pojedynczy lokal znajdujący się w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] nie znajduje się w zasięgu oddziaływania takiego rodzaju inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło w wystarczającym i wymaganym normami procedury administracyjnej zakresie wątpliwości co do przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, nie uchybiając przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. błędnie uznało, że rozstrzygniecie sprawy winno zakończyć się postanowieniem o niedopuszczalności odwołania wydanym na podstawie art. 134 kpa. Rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie powinna być decyzja o umorzeniu postepowania odwoławczego, na co słusznie wskazał w skardze pełnomocnik skarżącego. "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012, sygn. akt IISA/Wr 653/11, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98, LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Jednakże zdaniem Sądu powyższe uchybienie procesowe nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa) może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd. W przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego, a zarówno umorzenie postępowania odwoławczego, jak i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wywołują ten sam skutek w postaci niemożności merytorycznego rozpoznania przez organ administracji środka odwoławczego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).