II OSK 467/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko( spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 842/06 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] znak: [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. W. kwotę 550 (słownie: pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek H. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] zawierającej pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego z przebudową poddasza na cele mieszkalne przy ulicy [...] w S.. Wcześniej wydane decyzje w tej sprawie zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2004 r. (sygn. akt 7/IV SA 4574/02). Rozpoznając sprawę ponownie organ stwierdził, że H. W. nie posiada własnego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], gdyż należąca do niej nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], nie graniczy z będącą terenem inwestycji działką oznaczoną numerem ewid. [...]. Obie te nieruchomości są bowiem rozdzielone drogą oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa. Nie będąc więc właścicielką nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji H. W. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, co uzasadnia umorzenie wszczętego postępowania nieważnościowego. Od wymienionej decyzji H. W. wniosła odwołanie, kwestionując ustalenie, że nie jest ona stroną postępowania i podnosząc, iż droga oznaczona numerem [...] stanowi jej własność. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] podzielając jej ustalenia i prawną ocenę stanu faktycznego. H. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Zarzuciła decyzji naruszenie art. 28 k.p.a., art. 105 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a., art. 157 § 2 i 3 k.p.a. oraz wniosła o jej uchylenie. Wskazała, iż była uczestnikiem postępowania o zasiedzenie nieruchomości nr [...], o czym świadczy orzeczenie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] o sygn. akt [...] oddalające wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie ww. działki. Zdaniem skarżącej przeczy to twierdzeniom organu jakoby nie była uczestnikiem tego postępowania a Skarb Państwa był właścicielem działki nr [...]. Ponadto wskazała, że działka nr [...] nie jest drogą publiczną, ponieważ nie została zakwalifikowana do sieci dróg miejskich. Jest to zwykła miedza należąca do jej działki nr [...], dlatego też skarżąca ma interes prawny i jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 13 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd wskazał w uzasadnieniu tego wyroku, że prawo żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje – zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. – stronie postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca, zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organów administracyjnych, nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...], bowiem inwestycja objęta tym pozwoleniem ma być zrealizowana na działce niegraniczącej bezpośrednio z należącą do niej działką oznaczoną numerem [...]. Obie te nieruchomości są oddzielone drogą oznaczoną jako działka nr [...] a H. W. w żaden sposób nie udokumentowała swoich praw do tej nieruchomości. Skarżąca nie posiada więc interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę a wszczęte na jej wniosek postępowanie zostało prawidłowo umorzone. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2006 r. zaskarżyła skargą kasacyjna H. W. zastąpiona przez radcę prawnego Z. W.. Zarzuciła mu naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 105, 131, 138, 156 § 1 i art. 157 § 2 i § 3 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie. Uzasadniając te zarzuty skarżąca podniosła, iż organy bezpodstawnie uznały, że nie jest ona stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na rozbudowę budynku na działce nr [...], mimo że działka ta graniczy z nieruchomością skarżącej o numerze [...]. Znajdująca się pomiędzy tymi działkami droga oznaczona nr [...] stanowi bowiem też część nieruchomości skarżącej, gdyż została wydzielona z jej działki a Skarb Państwa, na rzecz którego była zapisana w ewidencji gruntów, przegrał sprawę o nabycie jej własności przez zasiedzenie. Rozbudowywany budynek oddziałuje na nieruchomość skarżącej, co uzasadnia istnienie jej interesu prawnego w sprawie o pozwolenie na jego budowę i w sprawie o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Przyjęcie wniosku przeciwnego nastąpiło na skutek błędnej interpretacji art. 28 k.p.a. Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 28 k.p.a. przez uznanie, że skoro działka skarżącej (nr [...]) nie graniczy bezpośrednio z terenem, na którym znajduje się rozbudowywany budynek (działka nr [...]), to tym samym skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę tego budynku, a także o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Pomijając już kwestię własności rozdzielającej obie wymienione wyżej nieruchomości działki nr [...] (która jest sporna), należy zauważyć, iż jest to wąska droga gruntowa a jej istnienie wcale nie musi przesądzać o tym, czy sporna inwestycja oddziałuje, czy nie, na działkę nr [...]. Ustalając, iż działka skarżącej nie jest nieruchomością sąsiadującą z terenem inwestycji – co zdaniem organów i WSA – decyduje o braku interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu, przyjęto błędne rozumienie pojęcia "nieruchomości sąsiadującej". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśnione bowiem zostało, iż przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1178/04, Lex nr 179104). O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04 oraz Komentarz do Prawa budowlanego, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck 2006, s. 327). Skoro więc H. W. twierdziła, że sporna inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość, to – pomijając problem zasadności tych twierdzeń – mogło to stanowić uzasadnienie jej interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Należy też zauważyć, że odmawiając skarżącej praw strony WSA nie wskazał i nie uzasadnił na podstawie jakich przepisów prawa materialnego prawa te ustala. Sąd nie zauważył, podobnie jak i organy rozpoznające sprawę, że ogólna definicja strony w sprawie o pozwolenie na budowę z art. 28 k.p.a. z dniem 11 lipca 2003 r. została zawężona przepisem art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. W obecnie obowiązującym stanie prawnym ta zawężająca definicja za stronę w tych postępowaniach każe uznać inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro więc obecnie stroną są osoby mające wymienione prawa do nieruchomości będącej "w obszarze oddziaływania obiektu" a niesąsiadujące bezpośrednio z gruntem, na którym obiekt ten jest usytuowany, to argument ten przemawia za co najmniej takim samym rozumieniem interesu prawnego w sprawie o pozwolenie na budowę na gruncie art. 28 k.p.a. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc naruszenie w sprawie prawa materialnego, co uzasadniało uwzględnienie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 tej ustawy orzeczono jak w sentencji. Zasądzone na rzecz skarżącej koszty postępowania składają się z uiszczonych przez nią wpisów sądowych i wynagrodzenia adwokata.