II OSK 2240/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2063/15 w sprawie ze skarg K. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. oraz W.M. na zarządzenie W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia dotyczącego prowadzenia ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 22 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zarządzenia W. z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zmiany zarządzenia dotyczącego prowadzenia ewidencji zabytków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W. w dniu [...] maja 2014 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie prowadzenia ewidencji zabytków znajdujących się na terenie [...]. Na mocy powołanego zarządzenia, W. zarządził prowadzenie ewidencji zabytków znajdujących się na terenie gminy. Została zarazem utworzona karta adresowa zabytku nieruchomego Zespołu Pałacowo - Parkowego w Ł. Karta adresowa Zespołu Pałacowo - Parkowego, stanowiąca Załącznik Nr 1 do zarządzenia nr [...], obejmuje część opisową, zawierającą historię zabytku, jego opis oraz bibliografię jemu poświęconą. Obejmuje także część graficzną, na której zostały zaznaczone (kolorem czerwonym) granice zabytku. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. W. zmienił Załącznik Nr 1 do zarządzenia nr [...] W., w zakresie karty adresowej zabytku nieruchomego Zespołu Pałacowo - Parkowego w Ł. Zmiana polegała na odmiennym, niż w Załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...], określeniu granicy parku wpisanego do rejestru zabytków i ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W załączniku graficznym do skarżonego zarządzenia poza granicami ww. parku znalazły się (uprzednio będące w jego granicach uwidocznionych w Załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...]) działki nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., K. Sp. z o.o. (dalej jako "skarżąca", "Spółka") wezwała W. do usunięcia naruszenia prawa, jakiego organ dopuścił się wydając zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. poprzez uchylenie tego zarządzenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, W. pismem z dnia [...] lipca 2015 r., odmówił jego uwzględnienia. K. Sp. z o.o. zaskarżyła zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga została wpisana do rep. SA pod sygn. VII SA/Wa 2063/15. Na zarządzenie nr [...] W. z dnia [...] maja 2015 r. skargę złożył również Wojewoda [...], wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Skarga została wpisana do rep. SA pod sygn. akt VII SA/Wa 2314/15. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2314/15 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 2063/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie sprawy pod sygn. akt VII SA/Wa 2063/15. Wyrokiem z 22 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zarządzenia W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi K. Sp. z o.o. Sąd wskazał, że skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...]. Na nieruchomości tej znajduje się zabytkowy pałac objęty tą samą kartą adresową zabytku jako element Zespołu Pałacowo-Parkowego. Skarżąca jest zatem właścicielem pałacu w Ł., który wraz z parkiem, obejmującym określone nieruchomości, jest wpisany do rejestru zabytków i gminnej ewidencji zabytków. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jak wskazała spółka wykreślenie części parku z gminnej ewidencji zabytków w istocie co najmniej ogranicza możliwości jego ochrony jako całości i pozbawia części walorów (historycznych, kulturowych, krajobrazowych) całe założenie. W ocenie Sądu I instancji należy uznać, iż interes prawny spółki został naruszony w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co daje skarżącej legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Spółka posiada zatem legitymację procesową. W rozpoznawanej sprawie Spółka wezwała W. do usunięcia prawa pismem z dnia [...] czerwca 2015r. Pismem z dnia [...] lipca 2015r. W. odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Spełnienie przez Spółkę przesłanek do skutecznego wniesienia skargi dało podstawę do merytorycznego rozpoznania tej skargi. Odnosząc się do skargi Wojewody [...] Sąd I instancji wskazał, iż skarga organu nadzoru została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia. Uzasadniając stwierdzenie nieważności zarządzenia W. z dnia [...] maja 2015 r. Sąd I instancji wskazał, że zmiana granic zabytku nieruchomego może nastąpić w trybie art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wyłącznie w przypadku utraty wartości historycznych, artystycznych lub naukowych zabytku. Organem kompetentnym w tym zakresie jest organ konserwatorski a nie organ prowadzący gminną ewidencję zabytków, zwłaszcza w odniesieniu do zabytku wpisanego na podstawie art. 22 ust 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że W. nie jest władny do określania co jest zabytkiem, a jedynym organem posiadającym kompetencje jest konserwator zabytków. Tym bardziej W. nie jest uprawniony do doprecyzowania kształtu, czy zakresu terytorialnego zabytku bez wiedzy i zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. W sytuacji wątpliwości co do zakresu ochrony wynikającej z decyzji o wpisie do rejestru zabytków, organ konserwatorski jest uprawniony do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Za błędne Sąd uznał stanowisko W., iż kwestionowane zarządzenie doprowadziło jedynie do takiej sytuacji, w której granice Zespołu Pałacowo-Parkowego określone w gminnej ewidencji zabytków są identyczne z granicami zabytku określonymi w rejestrze zabytku. Sąd I instancji uznał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 22 ust. 4 i 5 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicą niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113 poz. 661). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, W. zarzucił: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną w zakresie zarzutu dotyczącego braku interesu prawnego spółki K. Sp. z o.o. w Ł. w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia W.; zdaniem W. brak interesu Spółki wynika z tego, że nie jest ona właścicielem wyłączonych działek, b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi wniesionej przez spółkę K. Sp. z o.o. w Ł., pomimo, iż spełnione zostały ku temu wszelkie przesłanki, c) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną w zakresie zarzutu naruszenia przez zaskarżone zarządzenie art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia w tym zakresie; W. wskazał, że art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma ust. 2, d) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska co do istotnej kwestii stanu faktycznego, a mianowicie granic zabytku - pałacu i parku w Ł. - w jakich został on wpisany do rejestru zabytków, e) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1, art. 7 pkt 1 i art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia bez ustalenia granic zabytku - pałacu i parku w Ł.- w jakich został on wpisany do rejestru zabytków, a zatem bez faktycznego ustalenia czy i w jakim zakresie przedmiotowe zarządzenie ingeruje w granice zabytku określone w rejestrze zabytków, f) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i w zw. z § 18 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r., Nr 113, poz. 661) poprzez uznanie, że zaskarżone zarządzenie narusza wskazane przepisy podczas gdy w rzeczywistości przepisy te nie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Z powołanych względów W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi K. Sp. z o. o. w Ł. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w zakresie skargi wniesionej przez Wojewodę [...]. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. Sp. z o. o. w Ł. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut braku interesu prawnego K. Sp. z o.o. w Ł. w zaskarżeniu zarządzenia W. z dnia [...] maja 2015 r. Wskazać należy, że K. Sp. z o.o. nie jest właścicielem parku, jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że nie ma ona interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia z dnia [...] maja 2015 r. Podkreślić należy, że treścią statusu zabytku jest przede wszystkim ustanowienie szczególnej sytuacji danej rzeczy, ale w ślad za tym idzie ustalenie też praw i obowiązków (zwłaszcza tych drugich) określonych podmiotów. Są nimi przede wszystkim właściciel lub posiadacz zabytku, którzy w ramach ciążących na nich powinności sprawowania opieki nad zabytkiem zobowiązani są m.in. do zapewnienia warunków: naukowego badania i dokumentowania zabytku; zabezpieczenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury (Jacek Jagielski, Status specjalny na tle regulacji prawnych dotyczących sytuacji rzeczy [w:] Prawo administracyjne materialne. System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014, tom 7, str. 499). Wskazać należy, że K. Sp. z o.o. jest właścicielem pałacu w Ł., który wraz z parkiem, obejmującym określone nieruchomości, jest wpisany do rejestru zabytków i gminnej ewidencji zabytków. Spółka zasadnie wskazała w odpowiedzi na skargę, że działań W. nie można rozpatrywać jedynie jako skierowanych wobec części zabytku (działek nie stanowiących własności K. Sp. z o.o. Dotyczą one bowiem całości zabytku, w tym pałacu stanowiącego własność K. Sp. z o.o. Zespół Pałacowo-Parkowy jako całość, podlega prawnej ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wykreślenie części parku z gminnej ewidencji zabytków co najmniej ogranicza możliwości jego ochrony jako całości i pozbawia części walorów (historycznych, kulturowych, krajobrazowych) całe założenie. W rozpoznawanej sprawie na wartość zabytkową wpływa zarówno pałac jak i park. Otoczenie zabytku również ma znaczenie dla ochrony zabytku. Park nie jest odrębnym zabytkiem, albowiem z decyzji Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] r. wynika, że przedmiotem ochrony jest Zespół Pałacowo-Parkowy. Decyzja o wpisie do rejestru nakłada obowiązki na każdorazowych właścicieli działek wchodzących w skład Zespołu Pałacowo - Parkowego. Mając na uwadze powyższe, K. Sp. z o.o. ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia W. z dnia [...] maja 2015 r., a zatem zasadnie została ona uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za stronę postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym, także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 a) p.p.s.a. nie jest zasadny. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzja Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] r. o wpisaniu pałacu murowanego [...] wraz z parkiem nie zawiera załącznika graficznego, który określałby granice tego parku. W decyzji tej również nie wskazano konkretnych działek. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., W. samodzielnie i bez żadnych uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków zmienił Załącznik Nr 1 do zarządzenia nr [...], w zakresie karty adresowej zabytku nieruchomego Zespołu Pałacowo - Parkowego w Ł. W nowym - zmienionym Załączniku nr 1, zostały określone nowe granice Zespołu Pałacowo - Parkowego w Ł. w ten sposób, iż poza jego obrębem znalazły się działki ewidencyjne nr [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, albowiem W. nie posiada kompetencji do samodzielnej oceny i rozstrzygnięć w zakresie określania granic zabytku. Organem kompetentnym w tym zakresie jest organ konserwatorski zabytków. Zgodnie z art. 9 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis zabytku nieruchomego do rejestru następuje na mocy decyzji administracyjnej tego organu. To również wojewódzki konserwator zabytków dokonuje interpretacji decyzji o wpisie do rejestru i wyjaśnia wszelkie wątpliwości w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie W. dokonał zmiany karty adresowej zabytku - w zakresie określenia granic Zespołu Pałacowo - Parkowego zupełnie dowolnie - bez żadnych ku temu przesłanek i merytorycznych podstaw. Nie ujawniły się żadne dokumenty lub inne informacje, które mogłyby świadczyć, że historyczne granice założenia pałacowo - parkowego były inne, niż pierwotnie określone w załączniku do zarządzenia z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. Nawet gdyby takie okoliczności zaistniały to W. nie byłby uprawniony do dokonywania samodzielnych zmian granic zabytku. W rozpoznawanej sprawie granice zabytku zostały określone przez organ konserwatorski podczas konsultacji związanych z wydaniem zarządzenia nr [...]. Następnie zostały przez W. zmodyfikowane, a obszar zabytku pomniejszony o działki ewidencyjne nr [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że zmiana granic zabytku nieruchomego może nastąpić w trybie art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyłącznie w przypadku utraty wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, zaś organem do tego ustawowo powołanym jest organ konserwatorski, a nie organ prowadzący gminną ewidencję zabytków. Nie można podzielić argumentów W., że w sytuacji gdy zarządzenie dotyczy zabytku nieruchomego ujętego w rejestrze zabytków, to jego działanie nie musi być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W. jest związany decyzją o wpisie zabytku do rejestru. Konsekwencją wpisu do rejestru jest obowiązek ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Wykreślenie zabytku z rejestru w całości lub części ma wpływ na treść gminnej ewidencji zabytków. Nawet gdyby przyjąć, że ochrona spornych działek nie wynikała z decyzji Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] r. to należy uznać, że wynikała ona z zarządzenia W. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie prowadzenia ewidencji zabytków znajdujących się na terenie [...]. W Załączniku nr 1 do tego zarządzenia zostały bowiem określone granice Zespołu Pałacowo - Parkowego w Ł. W części opisowej zaznaczone zostały działki ewidencyjne które ten zespół tworzą, tj. działki o nr ew. [...]. Zauważyć należy, że art. 22 ust. 5 pt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwala na ujęcie w gminnej ewidencji zabytków także innych zabytków nieruchomych, które nie były wpisane do rejestru. Może to nastąpić w porozumieniu w wojewódzkim konserwatorem zabytków. W rozpoznawanej sprawie granice Zespołu Pałacowo - Parkowego zostały określone przy realizacji gminnej ewidencji zabytków [...], w oparciu o stosowną dokumentację, jak również w uzgodnieniu z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków Delegatura w P. Powyższe dokumenty i ustalenia stanowiły merytoryczną podstawę utworzenia karty adresowej zabytku - tj. pałacu wraz z parkiem. W czasie tworzenia gminnej ewidencji zabytków W. nie miał żadnych wątpliwości co do przebiegu granic Zespołu Pałacowo - Parkowego w Ł. Ujęcie spornych działek w gminnej ewidencji zabytków nastąpiło w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Oznacza to, że ochrona tych działek wynika co najmniej z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wszelkie zmiany w ewidencji zabytków dotyczące zabytków ujętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 wymagają uzgodnień W. z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Odnosząc się do kwestii zakresu ingerencji zarządzenia w granice zabytku stwierdzić należy, że nie ma ona żadnego znaczenia w sprawie. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma to, że W. samodzielnie i bez żadnych uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków zmienił Załącznik Nr 1 do zarządzenia nr [...]. Na ważność zaskarżonego zarządzenia nie ma wpływu to, czy zakres zmian był duży czy mały. Nawet niewielka ingerencja w granice zabytku bez uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków powoduje, że zaskarżone zarządzenie podjęte jest z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie można też podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej orzeczenia. W. wskazał, że Sąd I instancji stwierdził naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami tymczasem art. 4 nie posiada ust 2. Zauważyć należy, że art. 4 posiada pkt 2) dotyczy zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Omyłka pisarska Sądu nie miała żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wyraźnie zaakcentował istotę sporu, przedstawiając zarówno zarzuty skarg, jak i stanowisko organu. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu tego przepisu. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.