I OSK 406/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M., H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 407/16 w sprawie ze skargi A.M., H.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 22 czerwca 2016 r. oddalił skargę A.M. i H.M. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. odmówił wydania decyzji zobowiązującej A. i H. M. – właścicieli nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków starostwa powiatowego w A. jako działki nr [...] , [...] i [...] , położonej w obrębie O. - do udostępnienia wymienionej nieruchomości celem wykonania czynności związanych z wymianą przewodów istniejącej linii napowietrznej oraz wymianie żerdzi słupa oraz wymiany izolatorów. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek spółki [...] S.A. W ocenie organu, prace polegające na wymianie stanowisk słupowych nie stanowią remontu, lecz przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i w związku z tym niedopuszczalne jest wydanie decyzji na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). W przypadku demontażu słupa wraz z fundamentami obiekt budowlany przestaje istnieć i zostaje zastąpiony nowym obiektem budowlanym. Organ wyjaśnił ponadto, że inwestor nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej konieczność przeprowadzenia przedmiotowych prac. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Wojewody, remont dotyczyć może jedynie istniejących obiektów budowlanych i polega na wymianie poszczególnych elementów obiektu, przy czym parametry techniczne lub użytkowe urządzenia nie mogą w drodze remontu ulec zmianie. Skoro więc inwestor nie określił parametrów technicznych podlegających pracom elementów i nie wskazał, czy parametry nowych elementów linii napowietrznej będą odbiegały od dotychczasowych, to niemożliwe jest stwierdzenie, czy w następstwie wykonania planowanych prac dojdzie do zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a tym samym brak jest obiektywnych przesłanek do stwierdzenia, czy wskazane prace należy zakwalifikować jako remont czy przebudowę. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że Starosta nie dokonał ustaleń, czy planowane prace ograniczają się wyłącznie do wymiany zużytych słupów, izolatorów przewodów i zastąpieniu ich nowymi o takich samych parametrach, czy też prowadzą do zainstalowania nowych elementów o innych parametrach. Zobligował zatem Starostę, by ten, ponownie rozpoznając sprawę, wystąpił do inwestora z żądaniem przedstawienia dokumentacji technicznej dla planowanych prac uznając, że niezbędne jest także dokładne określenie parametrów technicznych istniejącej linii napowietrznej oraz wskazanie konkretnych okoliczności faktycznych potwierdzających wyeksploatowanie i wysoką awaryjność przedmiotowej linii (protokoły z usunięcia awarii, przeglądy i ekspertyzy techniczne itd.). Organ zaznaczył ponadto, że planowane prace dotyczą obiektu liniowego, w związku z czym przedmiotem oceny organu I instancji powinny być parametry całej linii. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. i H. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że analiza akt sprawy potwierdza, iż zarzuty organu II instancji względem rozstrzygnięcia Starosty są uzasadnione, przy czym stwierdzonych nieprawidłowości organ odwoławczy nie mógł sanować poprzez samodzielne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem właściwe rozstrzygnięcie sprawy wymaga - w ocenie Sądu - uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości przez organ I instancji. Sąd zgodził się z twierdzeniem, że wniosek organu I instancji, jakoby planowane przez inwestora prace wykraczały poza pojęcie remontu, jest wnioskiem powziętym przedwcześnie i nieznajdującym potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalenie, czy zamierzone przez inwestora prace na linii SN 15 kV GPZ C.-O. kwalifikują się jako remont, stanowi konieczny element oceny wniosku o udostępnienie nieruchomości pod kątem spełnienia przesłanek z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, kategorycznie stwierdził on, iż planowane prace polegać będą na przebudowie przedmiotowego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. W zebranym materiale dowodowym brak jest jednak informacji na temat tego, jakie przedmiotowa linia uzyska parametry techniczno-użytkowe po przeprowadzeniu prac zamierzonych przez inwestora. Konstatacja Starosty oparta zatem została o okoliczność faktyczną w istocie niezweryfikowaną i nieudowodnioną. Prawidłowo zatem organ odwoławczy, badając zgodność z prawem decyzji organu I instancji, stwierdził naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co prowadzić musiało do uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku H. i A. M., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy nie było podstaw do oddalenia skargi w związku z naruszeniem przez organ II instancji art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji błędne przyjęcie, że to organ administracji publicznej zobowiązany był ustalić charakter prac i robót wnioskowanych przez wnioskodawcę; 2. naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisu prawa procesowego w sytuacji, kiedy organ I instancji naruszył prawo materialne i procesowe błędnie orzekając o obowiązku Starosty wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy w sytuacji, gdy postępowanie było prowadzone na wniosek; 3. naruszenie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że wykazanie okoliczności objętych dyspozycją tej normy prawnej spoczywa na organie administracji publicznej, a nie na wnioskodawcy, w interesie którego wszczęto postępowanie administracyjne. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie objętej skargą decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] S.A. z siedzibą w G., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Wojewody [...] została wydana w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, określającego warunki dla zobowiązania podmiotu posiadającego prawa rzeczowe do nieruchomości do jej udostępnienia m.in. w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości a znajdujących się na tej nieruchomości. Przepis art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia trzy cele: konserwację, remont lub usuwanie awarii urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się na nieruchomości. W wyroku z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1812/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ww. ustawy czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W wyroku tym zaakcentowano również, że roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. ustawy). W świetle brzmienia art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując za trafną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczoną powyżej, dla prawidłowego zastosowania tego przepisu niezbędne jest dokonanie uprzedniej kwalifikacji planowanych robót w kontekście pojęć, jakimi posługują się przepisy Prawa budowlanego. Ocena ta jednak może zostać dokonana, o ile organ będzie dysponował odpowiednimi informacjami o zamierzeniach inwestora, których realizacja wymagać będzie wejście na teren nieruchomości pozostającej własnością innej osoby, czy też podmiotu. Uwzględniając powyższe, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że brak szczegółowych informacji odnośnie do planowanych prac inwestycyjnych na nieruchomości, w tym parametrów technicznych linii napowietrznej znajdującej się na nieruchomości A. i H. M. oraz wskazania rodzaju awarii wspartej ekspertyzami technicznymi czy protokołami, uniemożliwia dokonanie pełnej wypowiedzi i oceny okoliczności faktycznych pozwalających na wydanie decyzji, o której mowa w art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe odpowiada przywołanym w skardze kasacyjnej przepisom postępowania. Z zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., red. B. Adamiak i J. Borkowski, Warszawa 2017, s. 73 i przywołane tam orzecznictwo). Oznacza to, że organ nie może przyjmować całkowicie biernej postawy ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania. Nie sposób zatem przyjąć za słuszną prezentowaną w skardze kasacyjnej koncepcję, że wszczęcie postępowania na wniosek strony zwalnia organ od wyjaśnienia okoliczności sprawy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wobec tego, że art. 204 p.p.s.a., dotyczący obowiązków stron w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej nie przewiduje zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania, jakim w rozpoznawanej sprawie jest [...] S.A. z siedzibą w G., zgłaszany w tym względzie wniosek nie mógł być uwzględniony.