VIII SAB/Wa 9/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy P. do rozpoznania wniosku A. J. z dnia [...] grudnia 2015 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; 2) stwierdza bezczynność Wójta Gminy P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek A. J. z [...] grudnia 2015 r.; 3) stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącego A. J. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. J. (dalej: skarżący) pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wystąpił do Wójta Gminy P. z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782; dalej: "u.d.i.p.") kserokopii protokołu z dwunastej sesji Rady Gminy z dnia [...] października 2015 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]) Wójt Gminy P. poinformował skarżącego, iż żądany protokół zostanie przesłany na wskazany we wniosku adres po uprzednim przesłaniu do Urzędu Gminy potwierdzenia dokonania wpłaty w wysokości [...] zł. Organ jako podstawę prawną wskazał art. 15 u.d.i.p. oraz art. 4 Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zasad udostępniania informacji publicznej oraz wysokości opłat. Skarżący, pismem z dnia [...] lutego 2016 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy P. polegającą na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust.1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, Wójt Gminy P. w żaden sposób nie uzależnił wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Zauważył, iż przesłanie skarżącemu w odpowiedzi pisma z dnia [...] grudnia 2015 r. potwierdza fakt nie tylko wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, ale także jego kontynuowania zmierzającego do załatwienia wniosku skarżącego. Jednocześnie organ, przywołując art. 7 ust. 2 i art. 15 u.d.i.p. wskazał, iż zasada bezpłatności udzielania informacji publicznej nie oznacza całkowicie bezkosztowego jej udostępniania. Zauważył, iż wskazany przez skarżącego we wniosku sposób udostępnienia informacji (kserokopia), wymagał jej przekształcenia poprzez sporządzenie dodatkowego egzemplarza protokołu w formie kserokopii. A to wiąże się z koniecznością poniesienia przez organ dodatkowych kosztów powielenia wymienionych dokumentów związanych chociażby z kosztami zakupu materiałów eksploatacyjnych, a także nośników przekazania informacji (toner drukarki, papier). Po przeprowadzeniu kalkulacji tych dodatkowych kosztów, Wójt Gminy P. postanowił poinformować o żądanych z tego tytułu opłatach określonych w Zarządzeniu Nr [...] w sprawie zasad udostępniania informacji publicznej oraz wysokości opłat. W ocenie organu, ustalenie tych kosztów w zarządzeniu bez wątpienia zapewnia całkowitą transparentność żądanych opłat i gwarantuje równe traktowanie wszystkim osobom ubiegającym się o udostępnienie informacji. Jednocześnie Wójt Gminy P. podniósł, iż wymagane opłaty podyktowane są tylko i wyłącznie dbałością o interes finansowy Gminy P. i nie mają na celu jakiegokolwiek utrudniania obywatelom dostępu do informacji publicznej. Nie są to opłaty pobierane z tytułu udzielenia informacji. Mają na celu nie więcej niż odzyskanie przez organ, dodatkowych, bezpośrednich kosztów związanych z przekształceniem udostępnianej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: skarga na bezczynność Wójta Gminy P. jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd skargi jest zarzucana Wójtowi Gminy P. bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Art. 21 u.d.i.p. stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a albo na przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jak i stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący tj. protokół z dwunastej sesji Rady Gminy z [...] października 2015 r., ma charakter informacji publicznej. Tak też została potraktowana przez organ, który jednakże, wbrew jego twierdzeniom, uzależnił jej udostępnienie od wcześniejszego uiszczenia przez skarżącego wskazanej opłaty. Takie postępowanie organu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, o czym stanowi art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w sytuacji przewidzianej w art. 15 ust. 1, który stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie podkreśla się, że z tego powodu, iż ktoś nie uiścił opłaty nie można wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, bądź pozostawić wniosek o jej udzielenie bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 781/13 wskazał, że podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty. Regulacja art. 15 ust. 2 przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji, ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 63). Organ nie może uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty, skoro powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia sygn. akt IV SA/Po 475/14 mówiąc, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje określoną w niej chronologię czynności, a mianowicie w sytuacji, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej nie warunkującym. Przepisy komentowanej ustawy nie przewidują bowiem uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wskazane rozwiązanie z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, nie pozostawia go w niepewności, co do konieczności i zakresu realizacji obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SAB/Kr 10/06 stwierdził, że w świetle art. 15 u.d.i.p. zamiar pobrania przez podmiot zobowiązany opłaty odpowiadającej poniesionym kosztom udostępnienia informacji może jedynie odroczyć realizację wniosku na 14 dni, ale nie zwalnia od obowiązku jego rozpoznania. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że kwestia pobrania opłat za udostępnienie informacji publicznej na podstawie ww. art. 15 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter uznaniowy. Z treści powyższego przepisu wynika bowiem jedynie możliwość, a nie obowiązek ich ustalenia i to przy spełnieniu dodatkowej przesłanki, jaką jest "poniesienie dodatkowych kosztów". Nadto przepis ten dotyczy wyłącznie rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ, co oznacza, że będą one różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 338/13). W rozpoznawanej sprawie organ skierował do skarżącego pismo, w którym określił wysokość kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji publicznej tj. wykonanej kserokopii żądnego protokołu na kwotę [...] złotych. Zauważyć w tym miejscu należy, że skarżący żądaną kwotę uiścił dnia [...] grudnia 2015 r. (k. 31 akt sądowych). Z uwagi na powyższe, ponieważ Wójt Gminy P. nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. Nie mniej Sąd nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyrażał swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa. Te względy uzasadniły odstąpienie od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny. Reasumując, Wójt Gminy P. powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi, że zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tej informacji. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.