II SA/Po 760/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi Ł. Ł. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2015 r. Nr ... w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia ... 2015 r. Nr ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB w Z.), na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.), w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych, związanych z budową budynku gospodarczego o wymiarach 5,00 m x 4,95 m, realizowanego w S. przy ul. M. gm. J., dz. nr ..., do stanu zgodnego z prawem, nałożył na Ł. Ł. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na: - wzmocnieniu konstrukcji podciągu poprzez montaż drewnianego słupa o przekroju 12 x 12 cm lub okrągłym o średnicy min. 16cm (miejsce montażu pokazane na rzucie przyziemia), wraz z jego zakotwieniem kotwą systemową w fundamencie betonowym o wym. 40 x 40 cm przy podstawie i 25 x 25 cm na górze fundamentu, posadowionym 80 cm poniżej poziomu posadzki, zgodnie z zaleceniami zawartymi w "Inwentaryzacji wraz z oceną budynku gospodarczego" sporządzonej przez inż. A. K., stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, w terminie do dnia 31.05.2015r. Określono, iż roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a o ich wykonaniu zawiadomić Inspektorat. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż inspektorzy PINB w Z. dokonali kontroli nieruchomości położonej w S. przy ul. M., dz. nr ... stwierdzając, iż na powyższej działce, przy granicy z dz. nr ... usytuowany jest m. in. budynek gospodarczy o wymiarach 5.00 m x 4,95 m konstrukcji murowanej, w trakcie budowy. Według oświadczenia Ł. Ł., ww. budynek gospodarczy realizowany jest na podstawie dokonanego zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Z., co potwierdza przedstawione przez inwestora pismo Starosty Z. znak ... z dnia ... 2014r. Dalej organ wyjaśnił, iż kontrolujący stwierdzili, że roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego na przedmiotowej nieruchomości realizowane są w sposób istotnie odbiegający od zakresu zawartego w zgłoszeniu. Inwestor dokonał zmiany usytuowania budynku wzdłuż granicy z dz. nr ... względem istniejącego budynku gospodarczego, z projektowanej odległości 5.00 m na 4.60 m. Ponadto kontrolujący stwierdzili, iż realizowany budynek jest konstrukcji murowanej, a według zgłoszenia miał być konstrukcji drewnianej. Mając powyższe na uwadze postanowieniem znak ... z dnia ... 2015r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem ar. 30 ust 1 oraz nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną. Zobowiązany inwestor przedstawił wymagane dokumenty w wyznaczonym terminie. Organ wyjaśnił, iż autorka opracowania inż. A. K. (upr. bud. nr UAN - ..., ... w branży kontr. - budowlanej) stwierdziła, iż konstrukcja ścian z betonu komórkowego wzmocniona filarkami oraz ich posadowienie zostały wykonane prawidłowo, a usytuowanie budynku nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy znak ... z dnia ... 2014r. wydanej przez Burmistrza Gminy i Miasta J.. Jednocześnie uprawniona stwierdziła, iż pokrycie budynku wykonano poprawnie, krokwie dwuprzęsłowe spełniają warunek nośności i użytkowalności, natomiast tego warunku nie spełnia drewniany podciąg. W związku z powyższym, autorka oceny technicznej wskazała, iż dla zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji należy: podeprzeć drewniany podciąg słupem drewnianym o przekroju 12 x 12 cm lub okrągłym o średnicy min. 16cm (miejsce pokazane na rzucie przyziemia), zakotwić ww. słup kotwą systemową w fundamencie betonowym o wym. 40 a* 40 cm przy podstawie i 25 x 25 cm na górze fundamentu, posadowionym 80 cm poniżej poziomu posadzki. Kończąc PINB wyjaśnił, iż zgodnie z art. 10 k.p.a. strony przed wydaniem decyzji miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy, z której to możliwości nie skorzystały. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M. podnosząc, iż budowy przedmiotowego budynku z nim nie uzgodniono i podejrzewa, że "sfałszowano jakiekolwiek podpisy co dotyczy pozwolenia na budowę". Odwołujący podniósł, iż nie może zapoznać się z dokumentami dotyczącymi jego zgody na budowę oraz pozwolenia wydanego przez Starostę Z., co jest niejasne. Decyzją z dnia ... 2015 r. Nr ..., wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 2 k.p.a., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o powierzchni 24,75m2 i wymiarach 5,00m x 4,95m na działce nr ewid. ... w S. przy ul. M.. Zatem inwestor winien dokonać zgłoszenia zamiaru jego wykonania, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się kopia zgłoszenia z dnia 27 czerwca 2014r. Z dokumentu tego oraz z załączonego do niego opisu wynika, że jego przedmiotem jest budynek gospodarczy konstrukcji drewnianej, oddalony o 5m od istniejącego budynku gospodarczego na działce nr .... W piśmie z dnia 15 lipca 2014r. (...) Starosta Z. poinformował Pana Ł. Ł. braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec powyższego zawiadomienia. Z kolei z protokołu sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB dnia 11 grudnia 2014r, wynika, że inwestor wykonuje budynek gospodarczy konstrukcji murowanej, oddalony od istniejącego budynku gospodarczego o 4,6m. Z powyższego wynika, że zamiast budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej przewidzianego w zgłoszeniu, powstał budynek gospodarczy konstrukcji murowanej, wykonany w innym miejscu niż wskazane na szkicu usytuowania obiektu budowlanego załączonym do zgłoszenia (tj. przesunięty o 40cm w stosunku do miejsca wskazanego na szkicu). Organ wyjaśnił, iż przepisy prawa budowlanego nie zawierają odrębnych regulacji dla budowy budynku wymagającego zgłoszenia z odstąpieniem od parametrów określonych w dokonanym zgłoszeniu, należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie inwestor wykonał inny obiekt niż przewidziany we wcześniej dokonanym zgłoszeniu. Dalej WINB wyjaśnił, iż w przypadku budowy obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia zastosowanie znajduje procedura określona w art. 49b prawa budowlanego. Organ powiatowy w przedmiotowej sprawie przeprowadził postępowanie na podstawie art. 50-51 prawa budowlanego wskazując, że roboty na działce nr ... w S. prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od zakresu zawartego w zgłoszeniu. Z powyższego wynika, że PINB zastosował przepisy, które nie mają zastosowania w stwierdzonym stanie faktycznym. Kończąc WWINB zwrócił uwagę na potrzebę wyjaśnienia pełnomocnictwa udzielonego przez A. i B. M.. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu organ wojewódzki wyjaśnił, że kwestia własności nieruchomości oraz zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie obiektu powinna zostać zbadana przez organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania. Mając powyższe na uwadze organ wojewódzki uznał, że decyzja PINB z dnia ... 2015r. (...) została wydana z naruszeniem przepisów mogących mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Organ nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie, czym naruszył art. 7, 77 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję WWINB wniósł inwestor – Ł. Ł., żądając jej uchylenia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 5-51 ustawy Prawo budowlane, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak ich zastosowanie i całkowite pominięcie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego posiadał on wymagane zgłoszenie, dlatego nie ma zastosowania art. 49b Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego przedmiotowe zgłoszenie jest ważne, stąd też PINB słusznie postąpił nakładając na niego obowiązek wykonania określonych w decyzji robót budowlanych, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołujący dopełnił więc wszystkich czynności wymaganych przepisami prawa: prawidłowo zgłosił budowę, wybudował budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 25m2, wypełnił nałożony na niego obowiązek wykonania robót zgodnie z decyzją z dnia ... 2015 r. i zaleceniami zawartymi w "Inwentaryzacji wraz z oceną budynku gospodarczego" z lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzją WWINB uchylił decyzję PINB w Z., której materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. WWINB uznał, że legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego powinna nastąpić w trybie art. 49b ww. ustawy. Przepisy art. 48 i 49b oraz 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku art. 48 i 49b ww. ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki (porównaj: motywy do wyroków NSA z dn. 20.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1460/10, niepubl., z dnia 9.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1752/07, zamieszczony w LEX nr 516969, z dnia 18.04.2012 sygn. akt II OSK 155/11 – CBOSA. W realiach rozpatrywanej sprawy wskazywany przez WWINB jako właściwy tryb postępowania oparty jest na założeniu, że inwestor rozpoczął budowę innego obiektu niż objęty zgłoszeniem. W opinii Sądu takie założenie nie miało wystarczającego oparcia w poczynionych przez organ powiatowy ustaleniach faktycznych, przez co doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu błędnego trybu postępowania legalizacyjnego. Ustalenia faktyczne dotyczące rodzaju i charakteru obiektu budowlanego, jaki inwestor zaczął budować, oparte były na protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 11 grudnia 2014 r. Inspektorzy PINB stwierdzili, że powstał budynek gospodarczy konstrukcji murowanej, posadowiony z przesunięciem 40cm w stosunku do zgłoszonego projektu. W opinii Sądu zgłoszenie dokonane przez skarżącego, dotyczące budynku gospodarczego o pow. do 25m² o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego w granicy z działką nr ..., nie może zostać pominięte na etapie kwalifikacji, w jakim trybie obiekt ten może zostać zalegalizowany. W tym zakresie WWINB, w przeciwieństwie do oceny przyjętej przez PINB w Z., rozważył jedynie kwalifikację prawną opartą na treści art. 49b prawa budowlanego i założeniu, że skoro budowany obiekt wymaga zgłoszenia, którego inwestor nie posiada wobec zrealizowania innego obiektu od objętego zgłoszeniem z dnia 27 czerwca 2014 r., to należy go zakwalifikować jako samowolę budowlaną. Stanowiska tego Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie podziela, bowiem ujawniony stan faktyczny pozwala co najwyżej stwierdzić przekroczenie zakresu dokonanego zgłoszenia. Właściwy tryb postępowania przy takiej kwalifikacji określa przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. Ten przepis z kolei stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 między innymi budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, który dotyczy między innymi wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z przytoczonych przepisów wynika, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, polega między innymi na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia. W badanym przypadku inwestor na podstawie zgłoszenia dotyczącego budowy budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy do 25 m² wykonał obiekt o takiej samej powierzchni, mieszczący się w zakresie pojęciowym zgłoszonego obiektu. Podkreślić należy, iż w świetle decyzji o warunkach zabudowy, jaką inwestor uzyskał na potrzeby realizacji inwestycji (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia ...2014 r. Nr ...) bez znaczenia jest, czy budynek jest realizowany w konstrukcji drewnianej, czy murowanej oraz czy posadowiony został z przesunięciem o 40cm względem drugiego z budynków gospodarczych posadowionych na tej samej działce. Skoro, w opinii Sądu, doszło jedynie do przekroczenia granic zgłoszenia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, to organy nadzoru budowlanego powinny zastosować tryb legalizacyjny określony w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Należy zarazem pamiętać, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak skutecznego sprzeciwu właściwego organu, wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04, LEX 120244), co w niniejszej sprawie nie występuje. Obiekt ostatecznie realizowany przez inwestora jest bowiem obiektem, co do którego inwestor zobowiązany był jedynie dokonać zgłoszenia. W tej sytuacji Sad uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 49b Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie oraz art. 51-51 tej ustawy poprzez ich pominięcie, jak również z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7 i 80 k.p.a. i w konsekwencji art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 powołanej ustawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy WWINB rozpatrzy odwołanie A. M. od decyzji PINB w Z. mając na uwadze, iż trybem właściwym dla legalizacji spornego obiektu budowlanego jest tryb zastosowany przez ten organ powiatowy. Rozpoznając ponownie sprawę należy również odnieść się podnoszonej przez uczestnika postępowania kwestii braku jego zgody na przedmiotową inwestycję. WWINB zobowiązany jest wyjaśnić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy mieć na uwadze, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa administracyjnego (prawa budowlanego), a nie tylko prawa cywilnego. Nie sprawia to jednak, że organy administracyjne mogą rozstrzygnąć spór w tej materii, gdyż należy to do sądów powszechnych. W tym przypadku organ powinien ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub czy może je uzyskać w drodze czynności prawnej, zobowiązując inwestora do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. W tym miejscu Sąd wskazuje, że do skargi inwestor załączył oświadczenie uczestników postępowania z dnia 7 lutego 2009 r., które powinno zostać zweryfikowane w toku ponownego postępowania. Organ odwoławczy we własnym zakresie oceni również pełnomocnictwo udzielonego przez uczestników postępowania A. M. i jego żonę U. B. oraz zakres wynikającego z tego dokumentu umocowania.