I OSK 2311/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zakładu Karnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 18/16 w sprawie ze skargi J.K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej MSW Skład Orzekający w [...] z dnia [...]października 2015 r. nr. [...] w przedmiocie ustalenia stopnia zdolności do służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Dyrektora Zakładu Karnego w [...]od J.K. kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 18/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.K. (dalej: skarżąca) na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej MSW Skład Orzekający w [...]z dnia [...]października 2015 r. nr [...]w przedmiocie stopnia zdolności do służby uchylił zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca została skierowana przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...]do Kujawsko-Pomorskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...]w celu ustalenia stopnia zdolności do służby. Kujawsko-Pomorska Rejonowa Komisja Lekarska MSW w [...]w orzeczeniu nr [...]z dnia [...]lipca 2015 r. rozpoznała u J.K.: 1. [...]2. [...]3. [...] 4. [...] - bez § 5. [...]- bez §, i w oparciu o rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1989) uznała orzekaną za zdolną do służby z ograniczeniem Kat. B. Trwale niezdolną do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. W odwołaniu od powyższego orzeczenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej pkt 11 ppkt 2 – usunięcie zapisu: [...], pkt 11 ppkt 5 – 5 – usunięcie zapisu: [...]. Wskazała, iż tatuaż, który posiada nie jest zmianą ani widoczną w wyglądzie umundurowanego funkcjonariusza, ani nie narusza wizerunku funkcjonariusza. Odwołanie od powyższej decyzji złożył również Dyrektor Zakładu Karnego w [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że funkcjonariuszka od 8 maja 2012 r. do 17 czerwca 2015 r., z krótkimi przerwami na urlop lub delegacje oraz 1 dzień służby, przebywała na zwolnieniach lekarskich. Była pięciokrotnie kierowana na badania komisyjne ze względu na absencję chorobową. Zdaniem Dyrektora funkcjonariuszka jest niezdolna do pełnienia służby. Natomiast postępowanie zgodne ze wskazaniem Komisji – praca lekka w pomieszczeniach zamkniętych, nie wystarczy aby uchronić skarżącą przed skutkami alergii. Centralna Komisja Lekarska MSW w [...]w wyniku rozpoznania powyższych odwołań w orzeczeniu nr [...]z dnia [...]października 2015 r. w oparciu o rozpoznanie: 1. [...]- § 72 p. 2 CF 60.9 2. [...]R 68.8 3. [...]- bez §, stwierdziła, że skarżąca jest niezdolna do służby w Służbie Więziennej – kategoria zdolności do służby lub do pracy "C" i jest niezdolna do służby na dotychczas zajmowanym stanowisku. Centralna Komisja po analizie zebranej dokumentacji uznała skarżącą za niezdolną do służby w Służbie Więziennej z powodu zaburzeń [...]. W skardze na powyższe orzeczenie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła Komisji: 1) naruszenie przepisu postępowania - art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1822) (zwanej dalej u.k.l.) oraz art. 15 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie nowego orzeczenia, uznającego skarżącą za niezdolną do służby w Służbie Więziennej, mimo braku uchylenia orzeczenia organu I instancji - orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...]z [...]lipca 2015 r. nr [...], co doprowadziło do wprowadzenia do obrotu prawnego orzeczenia o niezdolności skarżącej do służby, mimo iż ze względu na braku uchylenia orzeczenia organu I instancji nadal w obrocie prawnym pozostaje nieostateczne orzeczenie organu I instancji, stwierdzające, iż skarżąca jest zdolna do służby z ograniczeniem, 2) naruszenie przepisu postępowania - art. 47 ust. 2 u.k.l. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie przez Centralną Komisję Lekarską orzeczenia na niekorzyść skarżącej jako osoby badanej, mimo że orzeczenie organu I instancji nie było sprzeczne z prawem ani nie zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych, 3) naruszenie przepisu postępowania - art. 46 u.k.l. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie przez Centralną Komisję Lekarską badań [...]skarżącej, co doprowadziło do uznania, iż skarżąca cierpi na zaburzenia [...], mimo że w wyniku badań [...]przeprowadzonych w toku postępowania przed organem I instancji nie stwierdzono u skarżącej zaburzeń [...], 4) naruszenie przepisów postępowania - art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l. w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l. oraz art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, polegający na: a. niewyjaśnienie, z jakich względów ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, dotyczące stanu zdrowia skarżącej, były w ocenie organu II instancji nieprawidłowe, b. niewyjaśnienie, czy i z jakich względów ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana przez organ I instancji, była nieprawidłowa, mimo że organ II instancji wydał orzeczenie odmienne od orzeczenia organu I instancji, c. niewskazanie, na podstawie jakich dokładnie dowodów, a w szczególności opinii [...]i [...], organ II instancji uznał, iż skarżąca cierpi na zaburzenia [...] i jest niezdolna do służby w Służbie Więziennej, d. niewskazanie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom potwierdzającym, iż skarżąca jest zdolna do służby w Służbie Więziennej z ograniczeniem, w szczególności dowodom, na których oparł się organ I instancji wydając orzeczenie z 14 lipca 2015 r., w tym wynikom badania psychiatrycznego skarżącej z [...]czerwca 2015 r., badania specjalistycznego z [...]lipca 2015 r. i opinii psychologicznej z [...]lipca 2015 r., e. lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w zakresie dotyczącym oceny wyników przeprowadzonych badań psychiatrycznych i psychologicznych, co doprowadziło do wydania orzeczenia nieodpowiądającego normatywnemu wzorcowi uzasadnienia orzeczenia komisji lekarskiej podległej ministrowi spraw wewnętrznych, 5) naruszenie przepisu postępowania - art. 33 ust. 1 u.k.l. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie oceny stanu zdrowia psychicznego skarżącej polegającej na stwierdzeniu zaburzeń [...], co doprowadziło do uznania skarżącej za niezdolną do służby, mimo że organ II instancji nie dysponował wynikami badań lekarskich przeprowadzonych przez lekarza psychiatrę, stwierdzających u skarżącej zaburzenia [...], 6) naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja Lekarska MSW w [...]wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822). Zgodnie z jej art. 4 przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie. W art. 47 ust. 1 ustawy określone zostały orzeczenia jakie mogą być wydane o rozpatrzeniu odwołania. Zgodnie z tym przepisem Centralna Komisja Lekarska po rozpatrzeniu odwołania: 1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo 2) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo 3) uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania orzeczenia o sentencji innej niż wymienione w cytowanym przepisie. Tymczasem Centralna Komisja Lekarska w wyniku rozpoznania odwołań w oparciu o rozpoznanie: 1. [...] 2. [...]3. [...]- bez §, stwierdziła, że skarżąca jest niezdolna do służby w Służbie Więziennej – kategoria zdolności do służby lub pracy "C" i jest niezdolna do służby na dotychczas zajmowanym stanowisku. Sąd I instancji podkreślił, że Komisja wydała zupełnie nowe orzeczenie. Tego rodzaju postępowanie nie znajduje umocowania w przepisach obowiązującego prawa. Orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej ani w sentencji orzeczenia, ani w jego uzasadnieniu, wydając tak skonstruowane orzeczenie nie powołało żadnego przepisu prawa. Sąd wskazał, że orzeczenie komisji lekarskiej, w szczególności szczebla odwoławczego musi być wyartykułowane w sposób stanowczy, niepowodujący żadnych wątpliwości co do jego zakresu i winno zawierać jedno z rozstrzygnięć opisanych w art. 47 ustawy. W ocenie Sądu, przedmiotowe uchybienie przemawiało za koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonego orzeczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zakładu Karnego w [...], zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało uchyleniem skarżonego orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej MSW Skład Orzekający w [...]z dnia [...]października 2015 r. oraz orzeczenia Kujawsko-Pomorskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...]z dnia [...]lipca 2015 r.; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że w uzasadnieniu wyroku nie zostały zawarte motywy uchylenia decyzji komisji lekarskiej I instancji, jak i motywy w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał, że orzeczenie komisji II instancji podtrzymało w mocy orzeczenie komisji I instancji; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że w uzasadnieniu wyroku nie zostały zawarte wskazania co do dalszego postępowania. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, jak też podstawy do odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed sądem I instancji (art. 198 P.p.s.a.). Podstaw nieważnościowych, ani podstaw do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania przed Sądem I instancji w tej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych art. 141 § 4 P.p.s.a., warunków uznania go za prawidłowe. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika m.in., że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska oraz powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 372/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem (por. wyroki NSA z dnia: 10 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1260/13, z 9 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 632/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie powinno stanowić konsekwentną, logiczną, zwartą, a zarazem pełną syntezę, a nie tylko zestaw wypowiedzi, często w ogóle ze sobą niezwiązanych. Ma ono bowiem charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Dlatego motywy wyroku muszą być jasne i przekonujące (por. komentarz do art. 141 p.p.s.a. [w:] R. Hauser, J. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2015 r.). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jako przyczynę uchylenia orzeczenia Komisji II instancji wskazał uchybienie proceduralne polegające na wadliwym sformułowaniu sentencji zaskarżonego orzeczenia (wbrew treści przepisu art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych) , co w ocenie Sądu I instancji przemawiało za koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonego orzeczenia. Nie negując istnienia tej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż z sentencji zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, iż Sąd I instancji uchylił również orzeczenie Komisji I instancji. WSA tymczasem wypowiedział się w przedmiocie podstawy prawnej uchylenia orzeczenia Komisji II instancji, zaniechał natomiast zupełnie odniesienia się do wadliwości orzeczenia Komisji I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, z jakich powodów Sąd podzielił zarzuty skargi i orzekł o uchyleniu orzeczenia Komisji I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał również wskazania podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. Wskazać zatem należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tłumaczy należycie treści całego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, bowiem jego sentencja nie koresponduje z uzasadnieniem. Podkreślić należy, że przedstawienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek, jakimi kierował się sąd, obok tego, że wyjaśnia stronom motywy rozstrzygnięcia, to również umożliwia sądowi odwoławczemu ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji były trafne. Z powyższych względów Sądowi I instancji skutecznie zarzucono naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nie przesądzając wyniku tej sprawy podkreślić należy, że dopiero prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozwoli na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na postawie art.185 § 1 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a.