II OSK 2090/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1005/15 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [..] nr [..] w przedmiocie zobowiązania do wykonania prac rekultywacyjnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1005/15, oddalił skargę A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [..] w przedmiocie zobowiązania do wykonania prac rekultywacyjnych. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A.N. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia [..] odmawiającą zmiany decyzji tego organu z dnia [..] zobowiązującej A.N. i J. P. do wykonania prac rekultywacyjnych po eksploatacji złoża piasku na działkach nr ew. [..] i [..] położonych w Radomiu między ul. C. i ul. D. w zakresie przekazania praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji na nabywcę nieruchomości L. T. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie brak podstaw do zastosowania art. 20 ust. 6 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (ustawa o.g.r.l.), gdyż skarżący jako adresat decyzji Prezydenta Miasta Radomia z [..] posiada, pomimo sprzedaży działek, status zobowiązanego do wykonania przedmiotowych prac rekultywacyjnych. Natomiast zobowiązanie kupującego do wykonania obowiązków nałożonych na skarżącego może mieć znaczenie w aspekcie realizacji decyzji, tzn. nie jest istotne, czy skarżący wykonana decyzję bezpośrednio i osobiście, czy też pośrednio posługując się inną osobą, np. nabywcą nieruchomości. Jednak w przypadku niewykonania obowiązku realizację tej decyzji egzekwować można tylko od jej adresatów. Oddalając skargę A.N. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ten pogląd podnosząc, że obowiązek rekultywacji gruntu nie może być zbyty i przeniesiony na inny podmiot w drodze umowy i zobowiązania się przez inną osobę do rekultywacji gruntów. Osobą zobowiązaną, w tym osobą na rzecz której może nastąpić przekazanie obowiązku rekultywacji na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, może być jedynie podmiot powodujący utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że nie doszło do przeniesienia na L. T. praw do koncesji posiadanej przez skarżącego w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu piasku, a działalność wykonywana na podstawie koncesji została zakończona przed dokonaniem sprzedaży działek. W tej sytuacji nabywca tych działek nie może stać się jedynie przez nabycie ww. gruntów i oświadczenie złożone w akcie notarialnym, osobą zobowiązaną do ich rekultywacji w rozumieniu przyjętym w art. 20 ust. 6 ustawy. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej A.N. wniósł o uchylenie wyroku z 23 czerwca 2016 r. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że: a) "od tego obowiązku (rekultywacji) osoba nie może się uwolnić (...) jest to obowiązek bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot w drodze odrębnego aktu lub czynności"; b) "osobą zobowiązaną, w tym osobą na rzecz której może nastąpić przekazanie obowiązku rekultywacji na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy o.g.r.l., może być jedynie podmiot powodujący utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów"; c) "nabywca działek, tj. L. T. nie może stać się jedynie przez nabycie ww. gruntów i oświadczenie złożone w akcie notarialnym, osobą zobowiązaną do ich rekultywacji w rozumieniu przyjętym w art. 20 ust. 6 ustawy o.g.r.l.". W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwijając sformułowany zarzut podniósł, że z art. 20 ust. 6 ustawy o.g.r.l. wynika, iż możliwa jest zmiana osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, a tym samym możliwe jest przekazanie praw i obowiązków, które wynikają z uprzednio podjętych decyzji. W ocenie autora skargi kasacyjnej, art. 20 ust. 6 ustawy stanowi lex specialis wobec ust. 1 ww. przepisu, bowiem dopuszcza możliwość przejęcia obowiązków w zakresie rekultywacji przez inną osobę. W okolicznościach sprawy niewątpliwie doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, gdyż nieruchomości zostały zbyte, a A.N. nie jest już ich współwłaścicielem, a co najważniejsze – ich nabywca L. T. – zobowiązał się w akcie notarialnym m.in. do rekultywacji terenu w kierunku rolniczym tj. zgodnym z ustaleniami z Wydziałem Ochrony Środowiska. Powyższe okoliczności uzasadniają wydanie decyzji przekazującej prawa i obowiązki wynikające z decyzji z [..] na nabywców nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem (wedle jego brzmienia obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji - t.j. opublikowany w Dz. U. z 2015 r. poz. 909), w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. Wykładni art. 20 ust. 6 ustawy nie sposób jednak przeprowadzić bez powiązania z uregulowaniem zawartym w art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Mając na uwadze normę zawartą w tym ostatnim przepisie organy administracji podejmują decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania, o jakich mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, określając jednocześnie stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów oraz uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Treść art. 20 ust. 1 i 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje zatem na to, że obowiązek rekultywacji gruntów powiązany jest każdorazowo z działalnością powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, a tym samym zmiana osoby zobowiązanej do rekultywacji w rozumieniu art. 26 ust. 6 ustawy oznacza jednocześnie zmianę podmiotu powodującego utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów – w miejsce tego, który zobowiązany został do rekultywacji decyzją wydaną na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy. Nawiązując do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, ze zmianą taką mielibyśmy do czynienia w razie przejęcia przez inny podmiot działalności górniczej polegającej na wydobywaniu piasku ze złoża [..], z którą związana była degradacja lub dewastacja gruntów. Tylko w takiej sytuacji na następcę prawnego skarżącego kasacyjnie przeszłyby prawa i obowiązki wynikające z decyzji rekultywacyjnej wydanej przez Prezydenta Miasta Radomia. Osobą zobowiązaną do rekultywacji, także w przypadku decyzji podejmowanej w oparciu o art. 20 ust. 6 ustawy, może być bowiem jedynie ten podmiot, który spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Słusznie przy tym Sąd I instancji podkreślił, że wynikający z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych bezwzględny obowiązek rekultywacji, skonkretyzowany w decyzji administracyjnej, ma charakter publicznoprawny i stanowi realizację zasady bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska wynikającej z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, obowiązku tego nie można przenieść w drodze czynności cywilnoprawnej, jaką w tym konkretnym przypadku jest zobowiązanie nabywcy nieruchomości do przeprowadzenia rekultywacji terenu, na którym prowadzona była działalność górnicza skutkująca decyzją rekultywacyjną. Bezspornym jest przy tym, że akt notarialny przeniesienia własności nieruchomości, w którym znalazło się takie zobowiązanie, zawarty został już po zakończeniu działalności powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Nie ulega także wątpliwości, że nie doszło do przeniesienia praw wynikających z udzielonej skarżącemu kasacyjnie koncesji na wydobywanie piasku. Dlatego też powoływana w skardze kasacyjnej okoliczność, że nie jest on już właścicielem gruntu, którego dotyczył obowiązek rekultywacji nałożony decyzją z 28 grudnia 1998 r., pozostaje bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.