VIII SA/Wa 1005/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania prac rekultywacyjnych oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej także jako: "SKO w Radomiu" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2015 r. znak [...], którą ww. organ po rozpoznaniu odwołania A. N. (dalej także jako: "skarżący" lub "strona") od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] odmawiającej zmiany decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 1998 r. znak [...] zobowiązującej A. N. i J. P. do wykonania prac rekultywacyjnych po eksploatacji złoża piasku na działkach nr ew. [...]-[...] i [...]-[...] położonych w R. między ul. C. i ul. D. w zakresie przekazania praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji na nabywcę nieruchomości L. T. – orzekło o utrzymaniu w całości w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO w R. podniosło, że po rozpoznaniu wniosku A. N. skierowanego do Prezydenta Miasta R. o przekazanie praw i obowiązków wynikających z decyzji w przedmiocie zobowiązania do rekultywacji oznaczonych nieruchomości, Prezydent M. R. cyt. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił zmiany decyzji z dn. [...] grudnia 1998 r. w zakresie przekazania praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji na nabywcę nieruchomości L. T. W odwołaniu od ww. decyzji A. N. zarzucił błędne przyjęcie, że obowiązek rekultywacji jest obowiązkiem bezwzględnym, którego nie można przenieść aktem notarialnym na inne osoby, podczas gdy wniosek przeciwny wynika wprost z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Strona wskazała, że powyższa ustawa reguluje rekultywację w sposób przedmiotowy i celowościowy, mianowicie przyjmuje, że celem uregulowań jest osiągnięcie rezultatu w postaci nadania lub przywrócenia gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych. W ocenie skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, bowiem działki w odniesieniu do których nałożono obowiązek rekultywacji zostały przez skarżącego zbyte i nie posiada on do nich aktualnie tytułu prawnego, a nabywca zobowiązał się w akcie notarialnym do wykonania obowiązku rekultywacji. SKO w R., po rozpoznaniu wniesionego odwołania, ww. decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, stwierdzając, że jest ona zgodna z zastosowanymi w sprawie przepisami prawa. W powołanej argumentacji organ odwoławczy przede wszystkim podniósł, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta M. R., a dn. [...] grudnia 1998 r. zobowiązująca A. N. i J. P. do wykonania prac rekultywacyjnych po eksploatacji złoża piasku na działkach nr ew. [...]-[...] i [...]-v o łącznej powierzchni [...] ha położonych w R. między ul. C. i ul. D.. Decyzja ta została wydana w wyniku złożenia przez ww. osoby wniosku o ustalenie kierunku i sposobu rekultywacji po zakończeniu eksploatacji złoża [...]. Następnie organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną wydanej decyzji jest przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosownie do którego osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. SKO w R., odnosząc ww. regulację do ustalonego w sprawie stanu faktycznego stwierdziło, że skarżący jest taką osobą, gdyż to w wyniku m.in. prowadzenia przez niego działalności gospodarczej polegającej na eksploatacji złoża piasku grunty działek utraciły wartość użytkową. Nie można uznać, nawet przy uwzględnieniu treści art. 20 ust. 6 ww. ustawy, że osobą obowiązaną do rekultywacji działek możne stać się ich nabywca, czyli L. T., który nabył przedmiotowe działki w 2006 r. po zakończeniu przez przedsiębiorców działalności w związku z wygaśnięciem koncesji na wydobywanie piasków ze złoża "[...]". Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie brak podstaw do zastosowania art. 20 ust. 6 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący jako adresat decyzji Prezydenta M. R. z dn. [...] grudnia 1998 r. posiada, pomimo sprzedaży działek, status zobowiązanego do wykonania przedmiotowych prac rekultywacyjnych. Natomiast zobowiązanie kupującego do wykonania obowiązków nałożonych na skarżącego może mieć znaczenie w aspekcie realizacji decyzji, tzn. nie jest istotne, czy skarżący wykonana decyzję bezpośrednio i osobiście, czy też pośrednio posługując się inną osoba, np. nabywcą nieruchomości. Jednak w przypadku niewykonania obowiązku realizację tej decyzji egzekwować można tylko od jej adresatów. SKO w R. powołało się w zakresie takiej kwalifikacji obowiązku rekultywacji gruntów na poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dn. 17.11.2004 r. sygn. akt II SA/Wa 4116/03). Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przeniesienia praw do inwestycji na L. T., działalność wykonywana na podstawie koncesji została zakończona przed dokonaniem sprzedaży działek. Nabywca L. T. nie może stać się jedynie przez nabycie gruntów i oświadczenie złożone w akcie notarialnym osobą, która spowodowała utratę albo ograniczenie wartości użytkowej tych gruntów i przez to osobą obowiązaną do ich rekultywacji. Nie zgadzając się z tą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] października 2015 r. złożył A. N. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżonej decyzji zarzucił : 1) obrazę przepisu art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym ustaleniem, iż skarżący, jako adresat decyzji posiada, pomimo sprzedaży działek status zobowiązanego do wykonania prac rekultywacyjnych, 2) obrazę przepisu art. 77 § 1 kpa poprzez niedostateczne rozważenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie skutkujące błędnym ustaleniem, iż w sprawie nie zachodzi sytuacja umożliwiająca przekazanie praw i obowiązków wynikających z decyzji nakładającej m.in. na skarżącego obowiązek rekultywacji na nabywców nieruchomości, i na tej podstawie wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wyeksponowano, że celem normy zawartej w przepisie art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest osiągnięcie rezultatu w postaci nadania lub przywrócenia gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych, zaś możliwość przeniesienia zobowiązania do rekultywacji wynika wprost z ww. ustawy. W okolicznościach sprawy niewątpliwie doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji, ponieważ skarżący już nie jest współwłaścicielem nieruchomości, a nabywca zobowiązał się w akcie notarialnym do rekultywacji terenu w kierunku rolniczym. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymało argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną wydanych przez organy administracyjne w niniejszej sprawie decyzji jest art. 20 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t Dz. U. z 2015 r. poz. 909, dalej określana jako: "ustawa o.g.r.l"). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na swój własny koszt. Natomiast, w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji (art. 20 ust. 6 ww. ustawy). Przepis ten, mający w istocie charakter zasady ustawowej, z założenia obejmuje różne stany faktyczne i prawne. Ustawa reguluje bowiem rekultywację gruntów w sposób przedmiotowy, nie określając podmiotów uczestniczących w tym procesie i nie regulując ich wzajemnych relacji. Ustawa nie określa więc kto i w jaki sposób powinien rzeczywiście wykonać prace prowadzące do rekultywacji gruntów. Nie ma zatem przeszkód, by takie prace wykonał inwestor bezpośrednio, bądź zlecił rekultywację gruntów wyspecjalizowanym firmom lub nawet przekazał je, odpłatnie lub na innych zasadach, właścicielom gruntów. Istotne jest tylko, że obowiązek rekultywacji gruntów obciąża osobę, która spowodowała utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, i że rekultywacja powinna być dokonana na koszt tej osoby. Od tego obowiązku osoba, o której wyżej mowa, nie może się uwolnić – niezależnie od przyjętego systemu realizacji rekultywacji, poniesionych kosztów, zawartych umów i innych okoliczności prawnych i faktycznych. Jest to obowiązek bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot (bez przeniesienia praw do inwestycji) w drodze odrębnego aktu lub czynności. Takie rozumienie normy prawnej zawartej w cyt. art. 20 ust. 1 ustawy o.g.r.l. jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym (vide wyrok NSA z dn. 02.04.2007 r. sygn. II OSK 1018/06, wyrok WSA w Olsztynie z dn. 22.10.2013 r. sygn. II SA/Ol 607/13, wyrok WSA w Warszawie z dn. 17.11.2004 r. sygn. II SA 4116/03). Bezpośrednim korelatem wynikającego z ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych bezwzględnego obowiązku rekultywacji gruntów nie jest bowiem indywidualne uprawnienie właściciela określonego gruntu, lecz prawo podmiotowe o charakterze publicznym, egzekwowane przez administrację i wynikające z przepisów Konstytucji RP (art. 74) i rozwijających je ustaw, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska oraz powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów organy administracji chronią nie tyle, a przynajmniej – nie przede wszystkim – interesy indywidualnych właścicieli gruntów, lecz szerszy interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobra publicznego. Odnosząc powyższe uregulowanie prawne do okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z organami, że obowiązek rekultywacji gruntu nie może być zbyty i przeniesiony na inny podmiot w drodze umowy i zobowiązania się przez inną osobę do rekultywacji gruntów. Osobą zobowiązaną, w tym osobą na rzecz której może nastąpić przekazanie obowiązku rekultywacji na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy o.g.r.l., może być jedynie podmiot powodujący utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że nie doszło do przeniesienia praw do koncesji posiadanej przez skarżącego w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobywania piasków na L. T., a działalność wykonywana na podstawie koncesji została zakończona przed dokonaniem sprzedaży działek. W tej sytuacji nabywca tych działek, tj. L. T. nie może stać się jedynie przez nabycie ww. gruntów i oświadczenie złożone w akcie notarialnym, osobą zobowiązaną do ich rekultywacji w rozumieniu przyjętym w art. 20 ust. 6 ustawy o.g.r.l. W związku z powyższym jako niezasadne należy uznać zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego art. 20 ust. 6 ustawy u.g.r.l. przez błędną jego wykładnię dokonaną przez organy administracji orzekające w sprawie. W ocenie Sądu również ustalenia odnoszące się do stanu faktycznego zostały w rozpatrywanej sprawie dokonane prawidłowo, organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, tj. z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, a wydana decyzja zawiera treści wymagane art. 107 § 1 i § 3 kpa. W tej sytuacji Sąd nie uwzględnił także zarzutu obrazy przepisu art. 77 § 1 kpa w sposób sformułowany w skardze. W toku kontroli sądowej Sąd nie dostrzegł także innych uchybień i naruszeń przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania, które podlegają uwzględnieniu z urzędu. W związku z powyższym, uznając skargę za niezasadną, Sąd oddalił ją na podstawie art.151 p.p.s.a.