II SA/Lu 294/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Spółki P. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz Spółki P. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Rada Gminy w dniu [...] września 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców Gminy K. [...]. Zgodnie z § 2 i § 3 tej uchwały, podczas zaplanowanego na dzień [...] października 2015 r. mieszkańcy Gminy mieli odpowiedzieć na dwa pytania: "1) Czy jest Pan/Pani za wprowadzeniem zakazu lokowania na terenie Gminy K. zakładów utylizujących lub przetwarzających odpady poubojowe? 2) Czy jest Pan/Pani za wprowadzeniem zakazu lokowania na terenie Gminy K. biogazowni o mocy przekraczającej 0,1 MW?". Uchwałę tę zaskarżyła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: Spółka), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, z uwagi na naruszenie interesu prawnego Spółki oraz naruszenie: - art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 706 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej także: "u.s.g."), poprzez uznanie, że kwestie związane z ustalaniem kierunków polityki przestrzennej gminy i ładu przestrzennego, należące do zadań własnych gminy, mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia referendum lokalnego; - art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej także: "u.p.z.p."), poprzez uznanie, że zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia referendum lokalnego. Skarżąca Spółka podkreśliła, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Spółka, jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie produkcji artykułów spożywczych (przetwarzania i konserwowania mięsa, produkcji wyrobów z mięsa oraz innych artykułów spożywczych), jest zainteresowana rozpoczęciem działalności gospodarczej na terenie Gminy w zakresie utylizacji i przetwórstwa odpadów poubojowych. Zakazem lokowania zakładów utylizujących lub przetwarzających odpady poubojowe na terenie Gminy, w tym na nieruchomościach, stanowiących własność Spółki, godzi w jej prawnie chroniony interes. W odpowiedzi na skargę Gmina K., reprezentowana przez Wójta [...], wniosła o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że referendum lokalne, którego dotyczyła zaskarżona uchwała, zostało przeprowadzone w dniu [...] października 2015 r. Wzięło z nim udział ponad 4 tysiące mieszkańców Gminy K., uprawnionych do głosowania - co odpowiadało 54% frekwencji. Wśród głosujących, 98% mieszkańców odpowiedziało pozytywnie na przedstawione pytania referendalne. Zdaniem Gminy, w świetle art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19, art. 20 ust. 2-4 oraz art. 21 ustawy o referendum lokalnym, kompetencje organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego kończą się na podjęciu uchwały w sprawie w sprawie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców albo odrzucającej wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum. Rada Gminy nie miała więc podstawy prawnej do podejmowania jakichkolwiek działań, nakierowanych na uchylenie uchwały Nr [...] lub pozbawienie jej mocy prawnej, czego domagała się Spółka w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Gminy, rozstrzygnięcie referendalne nie dążyło do zastąpienia ani nie zastąpiło aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem w dniu [...] listopada 2015 r. Rada Gminy przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębach [...]. Skarżąca Spółka, jako właściciel nieruchomości zlokalizowanych na terenie obrębu [...], nie została pozbawiona – w wyniku referendum – uprawnień do udziału w procedurze planistycznej, przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Gminy, jest przy tym oczywistym, iż opracowywanie przez upoważnione organy polityki przestrzennej Gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, nie może być prowadzone w oderwaniu od oczekiwań mieszkańców. Oczekiwania te mogą zaś być - w świetle obowiązującego porządku prawnego - ujawniane za pomocą szeregu mechanizmów, w tym za pomocą referendum. Niezależnie od tego Gmina zarzuciła, że Spółka nie ma interesu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie w art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiającego skuteczne zaskarżenie omawianej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść taki podmiot, którego interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 186). Skarżąca Spółka wyczerpała określony w powyższym przepisie tryb wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej "P.p.s.a.") wniosła skargę do Sądu. Wymaga także podkreślenia, że wbrew twierdzeniom Gminy, zawartym w odpowiedzi na skargę, skarżąca Spółka wykazała naruszenie przez zapisy zaskarżonej uchwały swojego interesu prawnego. Nie budzi wątpliwości, że referendum przeprowadzone w dniu [...] października 2015 r. na podstawie zaskarżonej uchwały, w myśl art. 65 ustawy o referendum lokalnym, nakłada na właściwe organy Gminy K. obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności, zmierzających do realizacji ujawnionej woli członków wspólnoty samorządowej. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Skoro Spółka, co w sprawie jest niekwestionowane, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przetwarzania i konserwowania mięsa, produkcji wyrobów z mięsa oraz innych artykułów spożywczych oraz jest zainteresowana rozpoczęciem takiej działalności na terenie Gminy, to oczywistym jest, że objęcie nieruchomości skarżącej Spółki – wskutek przeprowadzenia referendum, przewidzianego w przepisach zaskarżonej uchwały – zakazem lokalizowania zakładów utylizujących lub przetwarzających odpady poubojowe prowadzi do naruszenia jej prawem chronionego interesu. W ocenie Sądu, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do arbitralnego pozbawienia Spółki, jako właściciela nieruchomości na obszarze Gminy, prawa do kwestionowania takiego rozstrzygnięcia w drodze środków prawnych. Niewątpliwie bowiem wiążący – w świetle art. 65 ustawy o referendum lokalnym – charakter referendum, przeprowadzonego na podstawie zaskarżonej uchwały, implikuje nie tylko przyszłą treść zasad zagospodarowania przestrzennego Gminy, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, ale także treść ewentualnej decyzji, wydanej w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykładnia art. 101 u.s.g., uniemożliwiająca zaskarżenie przez Spółkę omawianej uchwały, naruszałaby – zdaniem Sądu – nie tylko zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), ale również zasadę demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji oraz zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Te zasady, odczytywane łącznie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji), nakładają bowiem na organy władzy publicznej stosujące prawo, w tym na sądy administracyjne, obowiązek dokonywania takiej wykładni przepisów powszechnie obowiązujących, by wynik tej wykładni nie prowadził do nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności. Wspomniany obowiązek spoczywa niewątpliwie na Sądzie rozpoznającym sprawę niniejszą, skoro – jak wskazano wyżej – odmienna aniżeli przyjęta przez Sąd interpretacja art. 101 u.s.g. prowadziłaby do nieuzasadnionego – w świetle zasad i wartości konstytucyjnych – ograniczenia Spółki w korzystaniu przez nią z przysługującego jej prawa własności, które również podlega ochronie konstytucyjnej. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi, podnieść należy, że zawarte w niej zarzuty okazały się zasadne. W świetle art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Ustawa o referendum lokalnym, wydana na podstawie upoważnienia konstytucyjnego, określa zasady i tryb przeprowadzenia tego referendum. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie budzi wątpliwości, że referendum lokalne nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Należy mieć zaś na uwadze, że powołany przepis art. 65 ustawy nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Referendum zatem nie może być zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną, obowiązkową procedurę. Wskazać należy, że z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym wynika, iż referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Przepis ten stwarza podstawę do rekonstrukcji normy upoważniającej do przeprowadzenia referendum w sprawach, które wynikają bezpośrednio z zakresu działania określonego przez zadania danej jednostki samorządu. Punktem odniesienia muszą tu być ściśle interpretowane przepisy o zakresie działania i zadaniach gminy. Z powyższego wynika, że stanowiłoby naruszenie prawa rozstrzyganie w drodze referendum spraw, dla których przewidziany jest specjalny tryb postępowania, są określone procedury, wymagane jest dokonanie uzgodnień, czy zasięgnięcie opinii. Nie mieszczą się więc w zakresie przedmiotowym referendum sprawy, dla rozstrzygnięcia których ustawodawca przewidział szczególne, sformalizowane procedury w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Nie jest zatem możliwe uchwalenie w referendum aktu prawnego z pominięciem obowiązujących procedur, jeżeli zostały szczegółowo uregulowane. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego – aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie tego planu jest możliwe po wyczerpaniu wieloetapowej procedury mającej na celu zagwarantowanie ochrony praw i interesów różnorodnych podmiotów, przede wszystkim właścicieli nieruchomości. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują system zawiadomień, opiniowania, uzgodnień, zgłaszania wniosków, zarzutów, protestów, który umożliwia rozwiązywanie konfliktów między interesami jednostek, wspólnoty samorządowej i państwa. Z zakresu przedmiotowego referendum wyłączone są także sprawy indywidualne, które powinny być załatwiane przez organ w drodze aktu administracyjnego w sformalizowanym trybie, z zachowaniem szczegółowo uregulowanej procedury, z dopuszczeniem środków zaskarżenia mających na celu kontrolę i weryfikację aktu. Na tej zasadzie z zakresu referendum należy wyłączyć indywidualne sprawy administracyjne, rozstrzygane w trybie K.p.a., czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym. Rozważania na tle ustawodawstwa polskiego, Łódź 2002, s. 162-164; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2467/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W świetle § 2 zaskarżonej uchwały mieszkańcy Gminy mieli odpowiedzieć na dwa pytania: "1) Czy jest Pan/Pani za wprowadzeniem zakazu lokowania na terenie Gminy K. zakładów utylizujących lub przetwarzających odpady poubojowe? 2) Czy jest Pan/Pani za wprowadzeniem zakazu lokowania na terenie Gminy K. biogazowni o mocy przekraczającej 0,1 MW?". Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. W myśl zaś art. 18 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, w ramach prowadzenia polityki przestrzennej, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy jedynie uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taka kompetencja wynika również z przepisów art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle bowiem art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania następuje, zgodnie z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, które w myśl z art. 51 i 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydaje zasadniczo wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tak, więc również w tym zakresie przedmiot referendum nie mieścił się w zakresie kompetencji rady gminy. Sąd podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 13 listopada 2012 r. (II OSK 2467/12), że w świetle przepisów u.p.z.p., rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o przeznaczeniu i określania warunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy. Władztwo planistyczne gminy jest jednak ograniczone nie tylko przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego (prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody), ale również przez normy zawarte w u.p.z.p. Procedura sporządzania miejscowego planu jest sformalizowana, a zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie zaś z art. 15 powołanej ustawy organem właściwym do sporządzenia projektu planu miejscowego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W sporządzaniu projektu planu biorą udział organy innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Część z tych organów wydaje niewiążące opinie, ale z kolei wydawane przez inne organy uzgodnienia mają charakter wiążący i tylko pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia aktu planistycznego w danej postaci (art. 23 i 24 u.p.z.p.). Oczywistym jest przy tym, na co zwrócił uwagę NSA w powołanym wyroku, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia też udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Społeczeństwo jest powiadamiane, w sposób wskazany w ustawie, o podjęciu procedury planistycznej i w toku postępowania każdy może składać wnioski i uwagi, które muszą być przez organ sporządzający projekt planu rozpatrzone. Organ jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 1, 3, 10, 11, 12 i art. 18). Zmiana planu miejscowego następuje w takim samym trybie, co wynika z treści art. 27 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze NSA wyraził pogląd, który skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje, że referendum nie może zastąpić procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem wynik referendum może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu tego aktu prawa miejscowego. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała, która rozstrzyga o przeprowadzeniu referendum lokalnego w sprawach wyłączonych z zakresu przedmiotowego takiego referendum, narusza prawo w sposób istotny. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "P.p.s.a."). Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.