I OSK 776/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 473/16 w sprawie ze skargi R. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. na rzecz R. Ł. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 473/16, oddalił skargę R. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący zwrócił się do Naczelnika Urzędu Celnego w Z. o wskazanie imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej, pracujących w Urzędzie Celnym w Z., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] maja 2015 r., a także o przesłanie skanu jednej dowolnej decyzji tego organu bądź Dyrektora Izby Celnej w B., wydanej we wskazanym wyżej okresie, w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Jednocześnie skarżący wniósł, aby skan tej decyzji nie został poddany anonimizacji. Naczelnik Urzędu Celnego w Z., decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], odmówił udostępnienia skarżącemu żądanych informacji wskazując, że stanowią one dane wrażliwe, objęte szczególną ochroną, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i postanowił udzielić skarżącemu żądanej informacji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej i nie rozstrzyga jego żądania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniesioną przez skarżącego skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wskazał, że stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na mocy odesłania zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji odmawiającą udostępnienia informacji publicznej i orzekł o udzieleniu skarżącemu żądanej informacji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził bowiem, że żądane przez skarżącego informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, to jest funkcjonariuszy celnych oraz są związane z wykonywaniem przez nich zadań publicznych. Okoliczność ta nie została zakwestionowana, a Sąd nie znalazł podstaw, aby mając na względzie stan faktyczny niniejszej sprawy, ocenę tę podważyć. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest zaś pogląd, zgodnie z którym uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i może nastąpić w dowolnej formie. Dlatego też, jak ocenił Sąd, w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną (merytoryczną), o której mowa w tym przepisie. Dopuszczalną formą rozstrzygnięcia sprawy - w przypadku rozpoznawania odwołania od decyzji pierwszej instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - jest bowiem zarówno uchylenie decyzji zaskarżonej i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji, o ile zaistniały podstawy do wydania takiej decyzji określone w art. 138 § 2 k.p.a., jak i uchylenie wadliwej decyzji odmawiającej udzielenia tej informacji i udzielenie tej informacji w ramach tego rozstrzygnięcia, tak jak to uczynił organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., uchylenie decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Z. z dnia [...] marca 2016 r. i umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił, że wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - polegającym na nieuzasadnionej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., w sytuacji gdy taka decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest podstaw prawnych do zastępowania czynności materialno - technicznej na drodze decyzji administracyjnej, gdyż oznaczałoby to równocześnie nieuprawnione wprowadzenie dwóch odmiennych form działania administracji publicznej w odniesieniu do tej samej sprawy - informacja publiczna byłaby udostępniana raz w drodze czynności materialno - technicznej, a raz w drodze decyzji administracyjnej, zwłaszcza w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprowadzające się do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, następuje wyłącznie poprzez czynność materialno-techniczną, a w myśl art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej jest wyłącznie zastrzeżona do odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej; - art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż jest możliwe utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji administracyjnej Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., mimo że uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprowadzające się do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem następuje wyłącznie poprzez czynność materialno-techniczną, a tymczasem zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej jest wyłącznie zastrzeżona do dwóch przypadków - odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej a nie do udzielenia informacji publicznej i tym samym Sąd I instancji powinien na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r.; - art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprowadzające się do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem jako czynność materialno-techniczna może nastąpić zarówno poprzez czynność materialno-techniczną oraz, że może nastąpić również w formie decyzji administracyjnej, a tymczasem zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej jest wyłącznie zastrzeżona do dwóch przypadków - odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie do udzielenia informacji publicznej i tym samym Sąd I instancji powinien na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz art 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a. - polegającym na nieuzasadnionej odmowie przez Sąd I instancji uchylenia decyzji administracyjnej Naczelnika Urzędu Celnego w Z. z dnia [...] marca 2016 r. oraz nieorzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji odmawiająca udzielenia informacji publicznej o statusie funkcjonariusza Służby Celnej w kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art. 5 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, a z kolei wskutek udzielenia żądanej informacji publicznej (czynność materialno-techniczna o udzieleniu informacji publicznej) wydanie decyzji administracyjnej jest bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w granicach jej podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na niestwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, postanawiając jednocześnie udostępnić żądaną przez skarżącego we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. informację. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to właśnie uregulowania tej ustawy decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tak stanowią. Analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 16, prowadzi do wniosku, że w sprawach dostępu do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy kodeksowe, zastrzeżona jest wyłącznie dla rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast, zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprowadzające się do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Z kolei, katalog rozstrzygnięć, jakie mogą zostać podjęte w toku postępowania odwoławczego ulega odpowiedniej modyfikacji w przypadku decyzji, które wydane zostały przez organ I instancji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. W przypadku takich decyzji organ odwoławczy nie ma bowiem możliwości zmienić merytorycznie decyzji organu I instancji i w to miejsce orzec o udostępnieniu informacji publicznej, gdyż takie rozstrzygnięcie nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W razie wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej, organ II instancji, kontrolujący taką decyzję w postępowaniu odwoławczym, nie jest upoważniony do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji o udostępnieniu informacji, nawet gdy uzna, że odmowa udostępnienia informacji przez organ pierwszej instancji jest niezasadna. Udostępnienie informacji publicznej nie następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej a w formie czynności materialno – technicznej. Dlatego też, uwzględniając odwołanie od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przypadku uznania, że żądana informacja podlega udostępnieniu, organ powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 k.p.a., gdyż tylko takie rozstrzygnięcie stworzyłoby możliwość zakończenia postepowania w drodze czynności materialno – technicznej i udostępnienia żądanej informacji (tak też NSA w wyrokach z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1226/15 i z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2701/16, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy nie powinien więc udostępniać informacji publicznej, jako że obowiązek ten spoczywa wyłącznie na adresacie wniosku o jej udostępnienie (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2602/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż organ odwoławczy nie udzielił wnioskowanej przez skarżącego informacji w drodze czynności materialno – technicznej lecz uczynił to w formie decyzji administracyjnej, co było działaniem pozbawionym podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe uznać należało, że decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. została wydana bez podstawy prawnej a okoliczność ta wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 318). Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodziły bowiem przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Pozyskanie informacji publicznej od innego podmiotu niż ten do którego bezpośrednio zwrócono się z wnioskiem o jej udostępnienie nie zwalnia jednakże adresata wniosku z obowiązku jego załatwienia, chyba że wnioskodawca cofnie wniosek. Adresatem złożonego przez skarżącego wniosku był Naczelnik Urzędu Celnego w Z., natomiast Dyrektor Izby Celnej w B. występował w niniejszej sprawie wyłącznie w charakterze organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który - stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi - winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku.