II SAB/Bk 41/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność P. SA Oddział w B. w przedmiocie wydania dokumentacji oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych: W dniu 6 marca 2015 r. J. N. (powoływany w dalszej części jako "Skarżący") wystąpił do PGE Dystrybucja S.A. Oddział B. z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczącej tego, kto jest właścicielem 3 słupów energetycznych usytuowanych na jego działce położonej we wsi K. nr geod. 205, od kiedy i na jakiej podstawie prawnej zostały one wybudowane, czy były zawierane umowy w przedmiocie ustanowienia służebności gruntowej lub przesyłu, a także wniósł o dostarczenie kopii dokumentów związanych z usytuowaniem tych słupów. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Generalny PGE Dystrybucja S.A. Oddział w B. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmówił udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia urządzeń elektroenergetycznych w postaci odcinka napowietrznej linii średniego napięcia 15kV w relacji O. –P. wraz z odgałęzieniem do stacji SN/nN L. na przedmiotowej działce z uwagi na fakt, że nie posiada oryginału tej decyzji (pkt 1) oraz odmówił udostępnienia decyzji stanowiących podstawę przebudowy, remontów i eksploatacji oraz innych dokumentów techniczno-prawnych dotyczących tych urządzeń elektroenergetycznych na podstawie (pkt 2). Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę pierwotnej decyzji, poprzez udostepnienie odpisu decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z 1986 r. oraz umów, porozumień i dokumentacji związanych z usytuowaniem przedmiotowych słupów. W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor Generalny PGE Dystrybucja S.A. Oddziału w B. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], ponownie odmówił udzielenia wnioskowanych informacji i podał uzasadnienie zbieżne z tym zawartym w piśmie z dnia 1 kwietnia 2015 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 383/15 Sąd w pierwszej kolejności uznał, że w przedmiotowej sprawie zostało wydane wymagane przepisami prawa rozstrzygnięcie – decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a następnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora PGE Dystrybucja SA Oddział w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Po otrzymaniu powyższego orzeczenia Dyrektor PGE Dystrybucja Oddział w B. decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...]: 1) udostępnił kserokopię decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z 1986r. znak: [...] udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującą sektor mieszkalny wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną w postaci odcinka napowietrznej linii średniego napięcia 15 kV w releacji O.– P. wraz z odgałęzieniem do stacji Sn/nN L. na działce o nr [...] położonej w miejscowości K. poprzez przesłanie kserokopii decyzji; 2) odmówił udostępnienia decyzji stanowiących postawę przebudowy, remontów i eksploatacji oraz innych dokumentów techniczno-prawnych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych w postaci odcinka linii SN 15 kV w relacji O.– P; wraz z odgałęzieniem do stacji SN/nN o nr L. na działce o nr [...] położonej w miej K. na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust 1,2 oraz art. 5 ust 2 u.d.i.p. Pismem z 17 listopada 2015 r. Skarżący złożył ponowny wniosek o udostępnienie dokumentów dotyczącej przebudowy i remontów odcinka napowietrznej linii SN 15kV w relacji O. –P. wraz z odgałęzieniem do stacji SN/nN o nr L. na działce o nr [...] położonej w miejscowości K. po 1968r., a także dokumentów stanowiących podstawę prawną, na podstawie której PGE Dystrybucja S.A. i jej poprzednicy prawni przejęli od PGR w W. w/w linię. PGE Dystrybucja, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmówiła udostępnienia decyzji stanowiących podstawę przebudowy, remontów i eksploatacji oraz dokumentów techniczno-prawnych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych w postaci odcinka SN 15 kV w relacji O. –P. wraz z odgałęzieniem do stacji SN/nN o nr L. na działce i [...] położonej w miejscowości Kukówko. Spółka decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] odmówiła jednocześnie udostępnienia dokumentów potwierdzających fakt i datę przekazania przez Państwowe Gospodarstwo Rolne w W. na rzecz Spółki bądź jej poprzednika prawnego odcinka napowietrznej linii SN 15 kV w relacji O. –P. wraz z odgałęzieniem do stacji SN/nN o nr L. na działce i [...] położonej w miejscowości K., powołując się na brak posiadania wnioskowanych dokumentów. Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2015r. w części odmawiającej udostępnienia dokumentów potwierdzających fakt i datę przekazania przez Państwowe Gospodarstwo Rolne w W. na rzecz Spółki bądź jej poprzednika prawnego odcinka napowietrznej linii SN 15 kV w relacji O. -P. W dniu 18 grudnia 2015 r. Skarżący wniósł jednocześnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu z dnia 30 listopada 2015r. wnosząc o jej uchylenie i nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanych dokumentów. W odpowiedzi na powyższą skargę PGE Dystrybucja S.A. Oddział w B. w trybie autokontroli decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] 1) uznała, że dokumentacja wnioskowana skargą z dnia [...] grudnia 2015 r. została udostępniona przy decyzji z dnia [...] października 2015r.; 2) umorzyła postępowanie w pozostałym zakresie z uwagi na rezygnację wnioskodawcy z udostępnienia pozostałych dokumentów. W dniu 14 marca 2016 r. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję z dnia 29 lutego 2016 r. wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy wywołanej wnioskiem o wydanie dokumentacji stanowiącej podstawę przebudowy, remontów i eksploatacji odcinka SN 15 kV w relacji O. –P. wraz z odgałęzieniem do stacji SN/nN o nr [...]L. na działce i [...] położonej w miejscowości K. W dniu 30 marca 2016 r. Skarżący wystąpił natomiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku ze skargą na bezczynność Dyrektora Generalnego Oddziału PGE Dystrybucja w B. argumentując, że do chwili obecnej nie otrzymał dokumentów żądanych pismem z dnia 18 grudnia 2015 r., a mianowicie dokumentacji stanowiącej podstawę przebudowy, remontów i eksploatacji odcinka SN 15 kV w relacji O. –P. wraz z odgałęzieniem do stacji SN/nN o nr [...] działce nr [...] położonej w miejscowości K., a także dokumentów potwierdzających fakt i datę przekazania przez Państwowe Gospodarstwo Rolne w W. na rzecz Spółki bądź jej poprzednika prawnego ww. odcinka. Skarżący wniósł jednocześnie o zobowiązanie organu administracyjnego do wydania pełnej dokumentacji dotyczącej budowy, przebudowy i remontów w/w linii w latach 1968-2016 oraz dokumentacji stanowiącej podstawę prawną przekazania przez PGR W. na rzecz organu administracyjnego w/w linii oraz udostępnienia mu wszystkich żądanych - dokumentów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału PGE Dystrybucja wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak bezczynności, wskazując że Spółka w dniu 27.10.2015 r. udostępniła kserokopię decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z 1986r. znak: [...] oraz poinformowała pismem z dnia 30.11.2015r.[...] , iż nie posiada dokumentu stanowiącego podstawę prawną na podstawie której PGE Dystrybucja S.A. i jej poprzednicy prawni przejęli od PGE w W. napowietrzną linię SN 15 kV w relacji O. –P. wraz z odgałęzieniem do stacji SN; nr l. na działce o nr [...] położonej w miejscowości K. Jedocześnie organ wniósł o oddalenie wniosku z pkt 2 tj. o zobowiązanie Spółki do wydania pełnej dokumentacji dotyczącej budowy, przebudowy i remontów odcinka napowietrznej linii SN 15 kV w relacji Olecko-Połom odgałęzieniem do stacji SN/nN o nr L. na działce o nr[...] położonej w miejs K. z uwagi na fakt, iż żądanie wykracza ponad zakres sprecyzowany pismem z dnia 17.11.2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi w pierwszej kolejności należy podkreślić, co przesądził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn.. akt II SA/Bk 383/15 i co nie jest sporne również w niniejszej sprawie, że żądane przez Skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p., a adresat wniosku, tj. PGE Dystrybucja S.A. Oddział w B. należał do podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia na gruncie tejże ustawy. W związku z tym, iż powyższe kwestie nie były kwestionowane w toku postępowania, to należy je uznać za dostatecznie wyjaśnione i zaniechać ich dalszego analizowania w ramach niniejszego uzasadnieniu. W tym miejscu warto też przypomnieć, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje przy tym żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. O bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie Skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznych w zakresie dokumentacji stanowiącej podstawę przebudowy, remontów i eksploatacji odcinka SN 15 kV w relacji O. –P. wraz z odgałęzieniem do stacji SN/nN o nr L. na działce nr [...] położonej w miejscowości K. , a także dokumentów potwierdzających fakt i datę przekazania przez Państwowe Gospodarstwo Rolne w W. na rzecz Spółki bądź jej poprzednika prawnego ww. odcinka. Powyższy wniosek, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, został złożony przez Skarżącego po tym, jak organ - wykonując zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r. II SA/Bk 383/15 – wydał decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...], którą: 1) udostępnił kserokopię decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z 1986r. udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującą sektor mieszkalny wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną w postaci odcinka napowietrznej linii średniego napięcia 15 kV w releacji O.– P. wraz z odgałęzieniem do stacji Sn/nN [...] L. na działce o nr [...] położonej w miejscowości K. poprzez przesłanie kserokopii decyzji; oraz 2) odmówił udostępnienia decyzji stanowiących postawę przebudowy, remontów i eksploatacji oraz innych dokumentów techniczno-prawnych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych w postaci odcinka linii SN 15 kV w relacji O.– P. wraz z odgałęzieniem do stacji SN/nN o nr L. na działce o nr[...] położonej w miej K. Po otrzymaniu powyższej decyzji Skarżący pismem z 17 listopada 2015 r. złożył ponowny wniosek o udostępnienie dokumentów dotyczącej przebudowy i remontów odcinka napowietrznej linii SN 15kV w relacji O. –P. wraz z odgałęzieniem do stacji SN/nN o nr L. na działce o nr [...] położonej w miejscowości K. po 1968r., a także dokumentów stanowiących podstawę prawną, na podstawie której PGE Dystrybucja S.A. i jej poprzednicy prawni przejęli od PGR w W. w/w linię. Powyższy wniosek Skarżącego został załatwiony przez PGE Dystrybucja, decyzjami z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] o odmowie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę przebudowy, remontów i eksploatacji oraz dokumentów techniczno-prawnych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych w postaci odcinka SN 15 kV w relacji O. –P. wraz z odgałęzieniem do stacji SN/nN o nr L. na działce i [...] położonej w miejscowości K. oraz decyzją nr [...] o odmowie udostępnienia dokumentów potwierdzających fakt i datę przekazania przez Państwowe Gospodarstwo Rolne w W. na rzecz Spółki bądź jej poprzednika prawnego przedmiotowego odcinka linii. Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2015r. w części odmawiającej udostępnienia dokumentów potwierdzających fakt i datę przekazania przez Państwowe Gospodarstwo Rolne w W. na rzecz Spółki bądź jej poprzednika prawnego odcinka napowietrznej linii SN 15 kV w relacji O. -P.. W odpowiedzi na powyższe PGE Dystrybucja S.A. Oddział w B. - w trybie autokontroli - decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. [...] 1) uznała, że dokumentacja wnioskowana skargą z dnia 18 grudnia 2015 r. została udostępniona przy decyzji z dnia [...] października 2015r.; oraz 2) umorzyła postępowanie w pozostałym zakresie z uwagi na rezygnację wnioskodawcy z udostępnienia pozostałych dokumentów. Z zaprezentowanej wyżej chronologii czynności, jakie były podejmowane w kontrolowanym postępowaniu wynika, iż każdy wniosek Skarżącego (a wszystkie żądania dotyczyły udostępnienia tożsamej dokumentacji) został przez organ załatwiony w formie określonej przepisami u.d.i.p. W zakresie żądania udostępnienia decyzji stanowiącej podstawę przebudowy, remontów i eksploatacji oraz dokumentów techniczno-prawnych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych w postaci odcinka SN 15 kV w relacji O. –P. wraz z odgałęzieniem do stacji SN/nN o nr L. na działce i [...] położonej w miejscowości K. organ poinformował, że podstawą wybudowana powyższych urządzeń była decyzja Urzędu Wojewódzkiego w S. z 1986r. znak: [...], która został udostępniona Skarżącemu poprzez przesłanie jej kserokopii jako załącznika do decyzji z dnia [...] .10.2015r. (pismo z dnia 29 lutego 2016 r.) Jednocześnie organ poinformował, iż ww. urządzenia od dnia wybudowania nie były remontowane ani nie zostały poddane przebudowie. Odnośnie zaś drugiego żądania Skarżącego, tj. udostępnienia dokumentacji stanowiącej podstawę prawną przekazania przez PGR wskazanej linii SN na rzecz Spółki, organ poinformował w decyzji z dnia [...] listopada 2015r. (znak: [...]), że nie jest w posiadaniu takiej dokumentacji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności nie można zgodzić się ze Skarżącym jakoby organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia opisanej wyżej dokumentacji. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać trzeba, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność nie bada poprawności formalnej i materialnej podejmowanych w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięć, ani też prawdziwości informacji zawartych w tychże rozstrzygnięciach (względnie czynnościach materialno – technicznych). Oznacza to, że wszelkie wątpliwości do prawdziwości sformułowań zawartych w decyzjach organu wydanych w toku postępowania nie mają przy badaniu bezczynności organu znaczenia. Kwestie te dotyczą bowiem zgodności z prawem (formalnym i materialnym) podjętego rozstrzygnięcia, co jak wskazano, nie należy do kognicji sądu w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju zarzuty Skarżący może natomiast podnieść w toku postępowania sądowego, jakie zostało wszczęte przed tutejszym sądem z jego skargi na pismo PGE Dystrybucja S.A. w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Bk 343/16). Konkludując Sąd uznał, iż organ nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.