III SA/Wr 357/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant referent Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A.Ś. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 oraz nałożenia sankcji oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w L. Ś., którym uchylono dotychczasową decyzję i odmówiono przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że skarżąca w dniu [...] r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności do wykorzystywanych rolniczo 14 działek. Z opisanego sposobu wykorzystywania tych działek wynikało, że wnioskodawczyni wskazuje 10 działek do jednolitej płatności obszarowej o pow. 14,45 ha, a do uzupełniającej płatności obszarowej również 10 działek o pow. 13,55 ha. Pismem z [...] r. skarżąca zmniejszyła powierzchnię działki rolnej D z 2,60 ha do 2,28 ha. Decyzją organu I instancji przyznano skarżącej z tytułu jednolitej płatności obszarowej [...] zł, a z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] r. organ I instancji uzyskał informację, że skarżąca była bezumownym użytkownikiem działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] należących do zasobów Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa jedynie w okresie od czerwca do września 2013 r. Pismem z [...] r. wezwano skarżącą do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. W wykonaniu tego zobowiązania skarżąca przyznała, że faktycznie bezumownie korzystała z opisanych wyżej działek oraz że pierwsze zabiegi agrotechniczne wykonała w maju 2013 r., a zbiór wysianej kukurydzy nastąpił [...] r. Mając powyższe na uwadze organ I instancji wznowił na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 21 lutego 2014 r. W efekcie wznowienia postępowania uchylono w całości tę decyzję, odmówiono przyznania płatności i nałożono sankcje. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że przyczyną takiego rozstrzygnięcia była okoliczność – przyznana przez skarżącą – że zadeklarowane we wniosku działki nie były w jej posiadaniu do końca roku kalendarzowego, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Z uwagi na to, że procentowe zawyżenie powierzchni deklarowanej do JPO i UPO wynosiło 100% odmówiono przyznania płatności i nałożono sankcje. W złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rolnikowi przysługuje płatność JPO do gruntów, które są w jego posiadaniu przez cały rok kalendarzowy. W ocenie skarżącej istotne jest aby rolnik posiadał grunty w dniu 31 maja. Natomiast co do pozostałego okresu wystarczające jest, aby grunty utrzymywane były zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Kwestionowała również by w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub dowody. W ocenie skarżącej takimi okolicznościami nie są ani informacja ANR ani oświadczenie skarżącej. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia złożonego przez stronę odwołania. W pierwszym rzędzie organ odwoławczy odniósł się do podstaw wznowienia postępowania i wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż w sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 145 § 1pkt 5 kpa. Niewątpliwie organ I instancji wydając decyzję nie wiedział, że skarżąca korzystała ze zgłoszonych do dopłat gruntów jedynie w okresie od końca maja do połowy września 2013 r. Wskazując na treść art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podniesiono, że rolnikowi przysługują płatności obszarowe na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi, zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz został mu nadany numer identyfikacyjny. Celem bowiem ustawy o płatnościach jest finansowe wspieranie producentów rolnych, czyli osób które faktycznie uprawiają grunty rolne, chociaż nie są ich właścicielami. Istotne jest, że płatności przyznawane są w systemie rocznym, w relacji do danego roku kalendarzowego i wypłacane od 1 grudnia roku w którym złożono wniosek do 30 czerwca następnego roku, a więc z dołu. Należy więc przyjmować, - co potwierdza treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach – że stan posiadania połączonego z utrzymaniem gospodarstwa zgodnie z normami powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca po zbiorze kukurydzy w dniu [...] r. nie użytkowała już przedmiotowych gruntów. Nie ma w sprawie znaczenia okoliczność, że skarżąca ponosiła nakłady na te grunty, celem utrzymania ich zgodnie z normami w okresie ich użytkowania. W konsekwencji z uwagi na okoliczność, że zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej, w wyniku kontroli administracyjnej, wyniosło 100% dla jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej prawidłowe było odmówienie skarżącej przyznania tych płatności i nałożenie sankcji. W skardze na tę decyzję, podnosząc zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. a) i art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego a także naruszenia art. 7, 77 ,80 i 145 § 1 pkt 5 kpa skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając podniesione zarzuty podniosła, że art. 7 ust.1 pkt 2 lit. a) został naruszony przez jego błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do gruntów, które są w jego posiadaniu przez cały rok kalendarzowy, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że nie chodzi o posiadanie, tylko przestrzeganie przez rolnika wymogów przez cały rok kalendarzowy. W ocenie skarżącej nie można akceptować automatycznego pozbawienia płatności tych rolników, którzy w danym roku gospodarczym użytkowali grunty rolne zgodnie z warunkami określonymi w ustawie i dopiero po zakończeniu wegetacji i zebraniu plonów lub zakończeniu innych prac, niezbędnych z punktu widzenia wymogów ustawy, utracili posiadanie. Naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy skarżąca upatrywała w przyjęciu, że przepis ten ma przełożenie na prawną ocenę niniejszej sprawy, w sytuacji gdy przełożenie takie nie zachodzi, albowiem prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on jedynie sytuacji, w której przeniesienie posiadania następuje w trakcie roku kalendarzowego obejmującego wniosek o przyznanie dopłat i w trakcie realizacji, ale już nie po zakończeniu prac związanych z wykonywaniem na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego. W ocenie skarżącej naruszenie przepisów art. 7, 77i 80 kpa polegało na braku ustaleń czy do czasu kiedy grunty były w posiadaniu skarżącej możliwe było przeprowadzenie prac mających na celu utrzymanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej w rozumieniu powołanych przepisów prawa. Powyższe powoduje, że brak było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, aby wyszły w sprawie na jaw istptne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi. Informacja Agencji Nieruchomości Rolnych oraz oświadczenie skarżącej co do okresu użytkowania przedmiotowych gruntów nie są żadnymi nowymi okolicznościami, a przynajmniej nie takimi, które mają wpływ na zastosowanie art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutu skarżącej jakoby brak było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie wymienione w tym przepisie przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Po drugie te nowe okoliczności faktyczne lub dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji i po trzecie te nowe dowody lub okoliczności faktyczne nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję. Pozostaje poza sporem, że dopiero na skutek informacji ANR organy dowiedziały się, że skarżąca nie posiadała zgłoszonych do płatności działek przez cały 2013 r. Okoliczność ta została zresztą przez nią przyznana, nie wymagała więc prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego. W tych okolicznościach organy miały pełne podstawy do wznowienia postępowania. Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, w art. 2 ust. 1 przyjęła, że płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i utrzymywane są przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. W związku z tym organ rozpoznający wniosek pomocowy ma przede wszystkim obowiązek ustalenia, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W ustawie o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych nie został określony czas posiadania i użytkowania gruntów rolnych niezbędny dla uzyskania płatności. Jednak przy uwzględnieniu, że płatności są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego i wypłacane w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku (art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003), a więc "z dołu", należy przyjąć, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności. W związku z tym na prawo płatności za dany rok kalendarzowy nie ma wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, nawet jeżeli nastąpiło to przed wydaniem decyzji przez właściwy organ. Taki pogląd wyraził już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08 (niepubl.) i z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 210/10, a WSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni go podziela. W tej sytuacji za trafne należało uznać stanowisko organów obu instancji, że odmowa przyznania płatności z uwagi na niekwestionowane ustalenie, że skarżąca była posiadaczem przedmiotowych gruntów jedynie w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. była w pełni uzasadniona. Nie ma przy tym żadnego znaczenia w okolicznościach sprawy czy po [...] r. uprzednio użytkowane przez skarżącą grunty rolne pozostawały w dobrej kulturze rolnej, skoro nie były już w jej posiadaniu. Staranność w utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej może być oceniana w stosunku do podmiotu, który tej staranności dochowuje, nie zaś w stosunku do podmiotów trzecich. Nie można więc mówić o naruszeniu art. 7 , 77 i 80 kpa skoro wszystkie okoliczności ważące dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione, a kwestia stanu działek po [...] r. nie była wyjaśniana, gdyż nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wobec braku naruszenia norm prawa procesowego lub materialnego skargę oddalono na mocy art. 151 p.p.s.a.