II SA/Bk 312/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmiany polegającej na przywróceniu powierzchni działek do powierzchni zgodnej z powierzchnią wymienioną w akcie własności oddala skargę. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia były następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia 5 maja 2015 r. M. i H. K. (powoływani dalej jako Skarżący) wystąpili do Prezydenta Miasta B. z wezwaniem do przywrócenia powierzchni działek o numerach geodezyjnych [...] i [...], położonych w obrębie 2 – W. S. i doprowadzenie do stanu zgodnie z załączonym aktem nadania własności ziemi [...] oraz zapłatę za bezprawnie przywłaszczony grunt. Pismem z dnia 21 maja 2015 r. oraz z dnia 3 lutego 2016 r. poinformowano, że w aktualnym operacie ewidencyjnym w obrębie 2 – W. S. nie występują działki o numerach [...], których właścicielami byliby Skarżący i wezwano ich do usunięcia braków w złożonym wniosku poprzez wykazanie interesu prawnego. W odpowiedzi na powyższe Skarżący w piśmie z dnia 30 maja 2015 r. powołali się na wyroki NSA I OSK 1123/11, IV SA/Wa 2403/05 oraz I SA/Wa 1378/2009 i zawnioskowali o wszczęcie postępowania administracyjnego wzywającego Prezydenta Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa z ich wniosku lub z urzędu. Prezydent Miasta B. po zgromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia żądanych przez skarżących zmian argumentując, że nie mają oni uprawnień do wzięcia udziału w charakterze strony. Jednocześnie organ wyjaśnił, że żądanie dokonania zmiany danych ewidencyjnych działek o numerach: [...] aktualnie nie figurujących w operacie ewidencyjnym miasta B., obręb nr 2 – W. S. nie daje legitymacji prawnej bycia stroną w sprawie. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyli Skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta B., obręb nr 2 – W.S., zmiany polegającej na przywróceniu powierzchni działek o numerach: [...] do powierzchni zgodnej z powierzchnią wymienioną w akcie własności ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków stroną jest tylko podmiot, który posiada uprawnienia do gruntu objętego zmianą, o których mowa w art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy o z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne lub władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Natomiast ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że ewidencji gruntów budynków nie występują działki o numerach [...] , których właścicielami byliby Skarżący. Nieruchomości te, jak ustalił organ, zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa i uległy na przestrzeni lat licznym przekształceniom, zaś Skarżący nie posiadają w stosunku do tych nieruchomości żadnych uprawnień. Przywołane z kolei przez Skarżących wyroki sądów administracyjnych na potwierdzenie swojej słuszności o dokonanie żądanych zmian, nie wskazują po ich stronie istnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Konkludując Wojewoda P. stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta B. , obręb nr 2 – W. S., zmiany polegającej na przywróceniu powierzchni działek o numerach: [...] do powierzchni zgodnej z powierzchnią wymienioną w akcie własności ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r., bowiem wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli Skarżący zarzucając mu naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie: - art. 9 k.p.a. - artykuł ten nakłada na organy administracji obowiązek informacji prawnej w toku postępowania. Urzędnikom nie wolno wykorzystywać nieznajomości prawa przez obywatela dla rzekomych korzyści państwa czy samorządu, lub osób trzecich . Nie wolno im udzielać informacji wprowadzających obywatela w błąd, albo ich zatajać; - art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.- poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i właściwego wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów; - art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny; - art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy w swojej decyzji nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów; - art.28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego artykułu co spowodowało nie przyznanie skarżącym statusu strony niniejszego postępowania. Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zakwestionowane w niej postanowienie jest zgodne z prawem. Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta B., obręb nr 2 – W. S., zmiany polegającej na przywróceniu powierzchni działek o numerach: [...] do powierzchni zgodnej z powierzchnią wymienioną w akcie własności ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw zaskarżonych postanowień, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania została uzasadniona brakiem u Skarżących interesu prawnego do bycia stroną w opisanym wyżej postępowaniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z zaprezentowaną oceną prawną się zgadza. W tym miejscu należy przypomnieć, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno – rejestracyjny. Ujawnia się w niej dane wynikające z dokumentów urzędowych takich jak odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń czy odpisy aktów notarialnych (art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek oraz następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. W zakresie podmiotowym ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy geodezyjnej). Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b tej ustawy aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek oraz następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. W formie decyzji następuje też odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy informacje podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadzie samoistnego posiadania. Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1c aktualizacji dokonuje się min. na podstawie prawomocnych orzeczeń sądu. Z przepisów tych wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że wniosek o dokonanie aktualizacji może złożyć podmiot, który w oparciu o prawomocne orzeczenie sądu, m. in. postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku twierdzi, że przysługuje mu prawo współwłasności do objętej, a ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków nieruchomości. Z chwilą złożenia wniosku podmiot taki staje się zatem stroną wszczętego w ten sposób zgodnie z art. 61 ust. 1 k.p.a. postępowania. Natomiast dopiero w toku tego postępowania organy orzekające, powinny ustalić czy istotnie wnioskodawcy przysługuje do objętej jego wnioskiem nieruchomości prawo uprawniające go do żądania dokonania aktualizacji, a w dalszej kolejności czy istotnie istnieją podstawy do dokonania aktualizacji. W przypadku jednak gdyby wniosek o dokonanie aktualizacji został złożony przez osoby nie będące stroną, to organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków powinien - w ocenie Sadu - wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r. II SA/Gl 781/15 oraz WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r. II SA/Bk 376/12). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że do wydania takiego postanowienia może dojść jedynie w sytuacjach gdy po stronie wnioskodawcy występuje oczywisty brak przymiotu strony. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że Skarżący składając wniosek o zmianę polegającą na przywróceniu powierzchni działek o numerach: [...] do powierzchni zgodnej z powierzchnią wymienioną w akcie własności ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r., powołali się wyłącznie na powyższą decyzję. Tymczasem jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału w ewidencji gruntów i budynków nie występują działki o numerach [...] , których właścicielami byliby Skarżący. Nieruchomości te zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa i uległy na przestrzeni lat licznym przekształceniom, zaś Skarżący nie posiadają w stosunku do tych nieruchomości aktualnie żadnych uprawnień. Przywołane zaś przez Skarżących wyroki sądów administracyjnych dotyczą interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości, tymczasem kontrolowane postępowanie dotyczy wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów. W tych okolicznościach organ odwoławczy trafnie wywiódł, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji, bowiem Skarżący nie przedstawili argumentów uzasadniających uznanie ich za stronę w takim postępowaniu. Stąd ocenić należy, że prawidłowo zastosowano przepis art. 61a §1 k.p.a. odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów w zakresie żądanym przez Skarżących. Zbędna była również w takiej sytuacji szczegółowa ocena dokumentacji przedłożonej przez stronę. Organ ewidencyjny nie dokonuje bowiem jakichkolwiek samodzielnych ustaleń stanu prawnego lub faktycznego lecz ocenia jedynie, czy przedłożony dowód lub dokument zawiera informacje podlegające wpisaniu do ewidencji gruntów i budynków. Informacje ewidencyjne tworzone są bowiem w odrębnych postępowaniach właściwych dla wydania dokumentów lub dowodów stanowiących podstawę dokonywania wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Wskazać też należy, że oceniając brak po stronie Skarżących interesu prawnego i odmawiając wszczęcia postępowania organ nie miał obowiązku prowadzić wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i ustosunkowywać się do zarzutów dokonania bezprawnego przywłaszczenia części powierzchni działek o nr 1363 i 1102. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.