II OSK 2588/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 588/16 w sprawie ze skargi E. W. na uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod trasę przebiegu dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. W. na rzecz Rady Gminy Dywity kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 588/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. W. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod trasę przebiegu dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniosła E. W. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 17 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że ogłoszenie w o., a nie lokalnej dla miejscowości R. i gminy D. gazecie, przy jednoczesnym zaniechaniu wywieszenia stosownych ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a przede wszystkim zaniechaniu zorganizowania spotkania wiejskiego, podczas których do tej pory omawiano mniej istotne tematy dla lokalnej społeczności, jest spełnieniem dyspozycji art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności ogłoszeniem w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, 2) art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pomimo uchybień w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w świetle całokształtu obowiązków przewidzianych w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można stwierdzić by interpretacja tego przepisu przeprowadzona przez Sąd I instancji była właściwa. Brak jest w szczególności argumentów co do celu wprowadzenia przepisu przez ustawodawcę, a więc zagwarantowania możliwości udziału społeczności lokalnej w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Enumeratywne wyliczenie sposobów poinformowania społeczności lokalnej o prowadzonych pracach i częściowe porównanie go do okoliczności niniejszej sprawy, jest niewystarczające. W szczególności nie można zaakceptować braku odniesienia się Sądu I instancji do istotnego fragmentu art. 17 pkt 1 ww. ustawy mówiącego o konieczności ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu między innymi w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wskazuje to na to, że skład orzekający pominął istotną część przepisu i nie nadaje jej znaczenia, które ustawodawca wyraźnie przewidział. W aktach postępowania brak jest jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby zorganizowanie spotkania wiejskiego z mieszkańcami wsi R. na temat zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaliczono natomiast w poczet materiału dowodowego oświadczenie mieszkańców o istniejącym zwyczaju takiego właśnie informowania ich o istotnych działaniach władz lokalnych dla miejscowej społeczności. Skoro tak to Sąd I instancji winien poddać analizie materiał dowodowy a nie pomijać jego treść. Wobec braku dowodów zadośćuczynienia obowiązkowi ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty we wsi R., co wynika wprost z przepisu, pominięcie tej kwestii przez skład orzekający pozwala postawić zarzut błędnej interpretacji normy prawnej przez Sąd I instancji. Treść uzasadnienia nie wskazuje w żaden sposób, aby zignorowanie obowiązku poinformowania mieszkańców o planowanych zmianach w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób, do którego zostali oni przyzwyczajeni miało związek z przewidzianą przepisami procedurą. Takie rozumienie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kłóci się z wyraźnym brzmieniem tego przepisu. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że do akt wpłynęło oświadczenie sołtysa wsi R. oraz oświadczenia 19 mieszkańców tej wsi dotyczące kwestii wywieszania bądź niewywieszania ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie wyjaśnił czy oświadczenie jednej osoby ma większą moc dowodową niż oświadczenie 19 mieszkańców okolicznych terenów bezpośrednio zainteresowanych inwestycjami w najbliższym otoczeniu ich nieruchomości. Inwestycja ta ma doniosłe znaczenie dla wartości ich nieruchomości ponieważ już teraz dostrzegają drastyczny spadek zainteresowania zakupem ich własności. Sprzecznym z zasadami doświadczenia życiowego byłoby przyjęcie, że znając plany władz lokalnych miejscowa społeczność zignorowałaby możliwość wpłynięcia na wartość ich nieruchomości w przyszłości. Sąd I instancji w żaden sposób nie zakwestionował wartości dowodowej oświadczeń 19 mieszkańców R. w zakresie, w którym podnoszą oni, że do tej pory o wszelkich istotnych wydarzeniach w gminie informowani byli podczas zebrań wiejskich. Skoro tak to w aktach postępowania prowadzącego do wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien znaleźć się dokument potwierdzający przeprowadzenie takiego spotkania, a nie oświadczenie znacznej części mieszkańców o braku poinformowania ich o bardzo istotnych planach zmian. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 17 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z kolei z punktu 9 tego artykułu wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ww. przepisy zostały naruszone, gdyż po pierwsze, zaniechano wywieszenia stosownych ogłoszeń, a po drugie zaniechano zorganizowania zebrania wiejskiego, a przyjętym zwyczajem jest, iż ogłoszenia dokonywane są na takim zebraniu. Na wstępie stwierdzić należy, że tak podniesiony zarzut jest w istocie zarzutem błędnego zastosowania wskazanych wyżej przepisów będącego konsekwencją błędnych ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji nie zaś zarzutem błędnej wykładni. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił bowiem, że zgromadzone dowody wskazują na to, że ogłoszenia zostały dokonane w sposób przewidziany w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas gdy skarżąca kasacyjnie twierdzi, że w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów brak jest podstaw do przyjęcia, że ogłoszenia miały miejsce jak również, by spełniały one wymogi przewidziane w tej ustawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenia skarżącej kasacyjnie nie znajdują uzasadnienia. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zaniechano wykonania obowiązku wywieszenia ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie sołtysa wsi R., że wywiesił na tablicy ogłoszeń miejscowości R. obwieszczenie Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy znajduje się też oświadczenie sołtysa wsi R., że wywiesił na tablicy ogłoszeń miejscowości R. obwieszczenie Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do kwestionowania wiarygodności ww. oświadczeń. Sołtys wsi R. jest mieszkańcem tej wsi i niezrozumiałym byłoby w jakim celu miałby ukrywać przed mieszkańcami fakt rozpoczęcia procedury opracowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wiarygodność oświadczeń nie zależy od tego ile osób oświadczenia te złożyło. Załączone do akt sprawy oświadczenie 19 mieszkańców wsi nie zostało w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione chociażby poprzez przedstawienie informacji, że mieszkańcy wsi skierowali zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa bądź też np. poprzez podjęcie czynności w celu odwołania sołtysa. Za okoliczność uprawdopodabniającą nie może być uznane twierdzenie, że byłoby sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego zignorowanie przez lokalną społeczność faktu przystąpienia do opracowania miejscowego planu, którego rozwiązania mają wpływ na obniżenie wartości należących do nich nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie jest sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. Nie są rzadkie przypadki braku aktywności społeczności lokalnej w związku z opracowywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i kwestionowanie rozwiązań przyjętych w planie dopiero po upływie określonego czasu po jego uchwaleniu. W sytuacji, gdy Sąd I instancji uznał, że wymogi wynikające z art. 17 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, to tym samym uznał, że dokonano ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty, to jest poprzez wywieszenie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że zwyczajowo przyjętą formą ogłoszeń we wsi R. jest podawanie informacji na zebraniu wiejskim, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niewiarygodne. Skarżąca w skardze kasacyjnej podnosi, że mieszkańcy wsi R. twierdzą, iż byli informowani o wszelkich istotnych zdarzeniach w gminie podczas zebrań wiejskich. Z twierdzenia tego nie wynika, że we wsi R. istnieje zwyczaj dokonywania ogłoszeń o czynnościach planistycznych na zebraniu wiejskim, tylko zwyczaj przeprowadzania dyskusji co do istotnych dla lokalnej społeczności zagadnień na takich zebraniach. Dokonywanie ogłoszeń na zebraniach wiejskich byłoby postępowaniem nieracjonalnym. Aby powiadomić mieszkańców o ogłoszeniu najpierw należałoby ich bowiem powiadomić o zebraniu wiejskim. Pojawiałby się w takim przypadku dodatkowy czynnik wydłużający czynność ogłoszenia. Brak jest podstaw do przyjęcia, by tak nieracjonalny zwyczaj dokonywania ogłoszeń pojawił się i utrzymywał wśród mieszkańców wsi R.. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że niezasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że nie doszło do naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji zasadnie też oddalił skargę. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.