II OZ 451/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń [...] w S., M. S. oraz Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 554/15 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania [...] sp. z o.o. w W., [...] w S. oraz M. S. w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Żaganiu na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzyszącą w rejonie miejscowości M., G. i S. postanawia: oddalić zażalenia. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 554/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania [...] sp. z o.o. w W., [...] w S. oraz M. S. w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Żaganiu na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzyszącą w rejonie miejscowości M., G. i S. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że po wniesieniu przedmiotowej skargi wpłynęły do Sądu wnioski trzech podmiotów o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestników postępowania. Pierwszy wniosek pochodził od podmiotu o nazwie [...] sp. z o.o. w W. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że prowadzi działalność w zakresie przetwarzania światła słonecznego na energię elektryczną (wykorzystania zjawiska fotowoltaicznego). Spółka planuje posadowienie tego rodzaju inwestycji w miejscowości G. W związku z powyższym zawarła umowę dzierżawy, której przedmiotem jest działka o nr [...]. W przypadku powstania w pobliżu farmy elektrowni wiatrowych w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego skargą, będzie to stanowiło zagrożenie dla interesu prawnego spółki w zakresie posadowienia na dzierżawionej nieruchomości elektrowni fotowoltaicznej. Interes prawny spółki wynika z art. 693 i następnych k.c. Drugi wniosek został złożony przez [...] z siedzibą w S. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie ze statutem Stowarzyszenie jest organizacją działającą na terenie całej Polski, która m.in. prowadzi działalność wspomagającą rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości, nauki, ekologii oraz dziedzictwa przyrodniczego. Propaguje rozwój i wykorzystywanie odnawialnych źródeł energii, zwłaszcza elektrowni wiatrowych. Swoje cele realizuje poprzez reprezentowanie interesów swoich członków jak i podmiotów nie będących członkami Stowarzyszenia. Trzeci wniosek został złożony przez M. S. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest właścicielem dwóch nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem. Postanowienia uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i mają wpływ na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Jest on zainteresowany zachowaniem stanu prawnego ukształtowanego zaskarżoną uchwałą. W dniu 9 lipca 2008 r. podpisał z [...] sp. z o.o. w W. umowę dzierżawy nieruchomości. Umowa przewiduje wydzierżawienie części stanowiących jego własność nieruchomości pod inwestycję polegającą na budowie farmy wiatrowej. Wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie będzie wpływało na sposób wykonywania prawa własności wnioskodawcy. W piśmie z dnia 16 grudnia 2015 r. Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze wniósł o uwzględnienie wniosku i dopuszczenie do udziału w sprawie M. S. oraz [...] sp. z o.o. w W. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnioski wszystkich trzech podmiotów o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania w oparciu o art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu, procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest określana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami regulującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu powołanego aktu. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone i który przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd wskazał, iż żaden z podmiotów zgłaszających udział w postępowaniu nie spełnił wymogów określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, tj. nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, co w świetle powyższych wywodów stanowi o braku podstawy do dopuszczenia ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Sąd podkreślił nadto, iż źródłem interesu prawnego nie może być umowa dzierżawy. Zaskarżona uchwała nie reguluje w żadnym zakresie praw wynikających z umowy dzierżawy. Reguluje jedynie sposób wykonywania prawa własności. Żaden przepis Kodeksu cywilnego nie zawiera ustawowej gwarancji zachowania zakresu korzystania z umowy dzierżawy i zakazu jej zmiany. Również wniosek [...] z siedzibą w S., zdaniem Sądu, nie mógł zostać uwzględniony w oparciu o art. 33 § 2 w zw. z art. 25 p.p.s.a. We wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie uzasadniając swoje stanowisku podniosło, że cele statutowe organizacji pozwalają na jego przystąpienie do toczącego się postępowania sądowego i wskazało na zapisy statutu, które dotyczą kwestii działania Stowarzyszenia na rzecz rozwoju pozyskania energii z odnawialnych źródeł (wiatru) i ochrony środowiska. Takie uzasadnienie wniosku nie jest wystarczające. Z treści wniosku nie wynika na czym konkretnie ta ochrona obiektywnego porządku prawnego w niniejszym postępowaniu miałoby polegać. Z pewnością przesłanki tej nie spełnia powołanie się na cele statutowe Stowarzyszenia. Do oceny czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wystarczy jedynie stwierdzenie, że sprawa dotyczy działalności statutowej, ale konieczne jest wykazanie, że udział organizacji ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Tymczasem Stowarzyszenie nie podjęło nawet próby wykazania, jakie wartości wynikające z obiektywnego porządku prawnego, w tej konkretnej sprawie doznałyby wzmocnionej ochrony poprzez jego udział w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odmówił dopuszczenia wnioskodawców do udziału w postępowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie, w części dotyczącej odmowy dopuszczenia M. S. do udziału w sprawie, wniósł Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze, zarzucając mu naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. polegające na błędnej interpretacji tego przepisu poprzez wąskie rozumienie "postępowanie administracyjne" zawarte w tym przepisie, zawężone wyłącznie do postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy sformułowanie to odnosi się do każdego działania organu administracji publicznej, w tym do stanowienia aktów prawa miejscowego. Stawiając powyższy zarzut prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło także [...] w S., zarzucając mu naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że Stowarzyszenie nie wykazało, iż jego udział w postępowaniu ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zażalenie na opisane postanowienie wniósł również M. S., zarzucając mu naruszenie: 1. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: - przyjęciu, z pominięciem brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., że termin "postępowanie administracyjne" użyty w art. 33 § 2 p.p.s.a. należy interpretować wyłącznie w świetle art. 1 k.p.a. i w związku z tym nie obejmuje on swym zakresem postępowania planistycznego prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy dopuszczenia M. S. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, - przyjęciu, że charakter postępowania przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwia skuteczne ubieganie się przez M. S. o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Żaganiu na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2010 r., pomimo, że M. S. jest właścicielem nieruchomości położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na jego interes prawny, 2. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. poprzez dokonanie błędnej zawężającej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., odmawiającej dopuszczenia M. S. w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Żaganiu na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2010 r., pomimo że M. S. jest właścicielem nieruchomości położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na jego interes prawny, przez co powinien on mieć możliwość brania udziału jako uczestnik postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, a w konsekwencji więc zaprezentowanie przez Sąd wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. pozbawiającej M. S. prawa do sądu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji. Wskazując na powyższe M. S. wniósł o uchylenie postanowienia oraz dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zażalenie [...] sp. z o.o. w W. na powyższe postanowienie zostało odrzucone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 554/15. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe". Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości odbywa się w trybie, którego reguły wyznaczają przepisy prawa. Do podstawowych reguł należy zaliczyć sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez rozstrzygnięcie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego, którego charakter kontradyktoryjny wymaga wystąpienia dwóch podmiotów. Taki klasyczny układ podmiotowy przyjęty jest również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a.: "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi". Układ ten może być jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozszerzony. Według art. 8 p.p.s.a.: "Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony (§ 1). Rzecznik Praw Dziecka może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw dziecka. W takim przypadku również przysługują mu prawa strony (§ 2)". W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, zgodnie z art. 8 p.p.s.a., ma prawo udziału w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, dla ochrony wskazanych wartości. Takiej regulacji co do prawa udziału w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przyjęła przy określeniu statusu organizacji społecznej. Według art. 9 tej ustawy: "Organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie". Organizacji społecznej w zakresie jej działalności statutowej służy prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy takie prawo zostało unormowane w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisem, który dopuszcza rozbudowanie klasycznego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W orzecznictwie sądowym wywołuje wątpliwości interpretacyjne w jakim znaczeniu ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 33 § 2, posługuje się pojęciem postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Takie ujęcie, nie odpowiada przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, które oparte jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i § 2), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, § 2, § 3). W art. 145 p.p.s.a. stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Wymaga też podkreślenia, że przyjęcie szerokiego pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. To w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisami Ordynacji podatkowej. Art. 33 § 2 p.p.s.a., stanowiąc o postępowaniu administracyjnym, nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona uchwała została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Z art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, że zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawców jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym. W odniesieniu do wniosku [...] w S. wskazać należy jedynie na marginesie, iż z cytowanego wyżej przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. wynika, że norma ta opiera dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania sądowoadministracyjnego na wystąpieniu określonej przesłanki - sprawa ma dotyczyć zakresu statutowej działalności organizacji społecznej. Jednakże nie wystarczy samo proste zestawienie zakresu działalności statutowej organizacji społecznej z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na obiektywnym kryterium zgodności z przepisami prawa (por. art. 184 Konstytucji). Taka konstytucyjna koncepcja wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne nakazuje uwzględnienie jej w wykładni przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiej wykładni wymaga w szczególności art. 33 § 2 p.p.s.a. Organizacja społeczna może zatem zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli jej udział ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Zatem tylko wyprowadzenie wartości ochrony obiektywnego porządku prawnego przez organizację społeczną uzasadnia przyznanie jej przez sąd administracyjny statusu uczestnika postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Słusznie wskazuje Sąd I instancji, że z treści wniosku Stowarzyszenia nie wynika, na czym konkretnie ochrona obiektywnego porządku prawnego, uzasadniająca udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu, miałaby polegać. Stowarzyszenie w żaden sposób nie uargumentowało wniosku w tym zakresie. Również stwierdzenie zawarte w zażaleniu, iż Stowarzyszenie, ze względu na swoje doświadczenie i prowadzoną działalność określoną w statucie, wyraża chęć podjęcia kontroli prawidłowości niniejszego postępowania, co miałoby sprzyjać realizacji sądowej kontroli administracji, nie stanowi wyjaśnienia, jakie wartości wynikające z obiektywnego porządku prawnego w tej konkretnej sprawie doznałyby wzmocnionej ochrony przez udział Stowarzyszenia w postępowaniu. Odnosząc się do żądania M. S. wskazać należy również, iż nie znajduje ono oparcia w przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) - dalej u.s.g. Niezależnie od tego, iż Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym podmiotów innych niż organ gminy oraz skarżący, który uprzednio wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazał naruszenie własnego interesu prawnego postanowieniami uchwały, stwierdzić należy przede wszystkim, iż przedmiotowa skarga, wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w Żaganiu, nie została złożona w trybie regulowanym tym przepisem. Legitymacja skargowa prokuratora oparta jest bowiem na podstawie ochrony interesu publicznego. Prokurator wnosi skargę ze względu na potrzebę ochrony obiektywnego porządku prawnego, z tego względu w skardze powinien wywieść naruszenie prawa. Skarga do sądu administracyjnego jest zatem dla prokuratora jednym z instrumentów umożliwiających realizację postawionych przed nim zadań, a nie środkiem prawnym służącym ochronie własnego interesu prawnego. Legitymacja skargowa prokuratora nie znajduje zatem podstaw w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz regulowana jest wyłącznie przez przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro przedmiotowa skarga nie została wniesiona w trybie określonym art. 101 ust. 1 u.s.g., przepis ten nie mógłby stanowić podstawy rozbudowania układu podmiotowego w przedmiotowym postępowaniu. Ustosunkowując się zaś do argumentacji M. S., z której wynika, iż jest on zainteresowany utrzymaniem stanu prawnego objętego zaskarżoną uchwałą, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż w interesie osób popierających podjętą przez radę gminy uchwałę w niniejszym postępowaniu działa gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta nie została wyeliminowana przez sąd z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenia, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.