I SA/Łd 407/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Tomasz Adamczyk (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowych dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie Miasta R. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku Nr XVIII/130/15 z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowych dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie Miasta Radomska. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 3, art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 157), dalej: ustawa o opiece. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 4 stycznia 2016r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi, Zespół w Piotrkowie Trybunalskim wpłynęła uchwała Nr XVIII/130/15 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowych dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie Miasta Radomska. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wszczęło postępowanie nadzorcze zapraszając na posiedzenie w dniu 18 lutego 2016 r. przedstawicieli jednostki, którzy złożyli stosowne wyjaśnienia co do treści badanej uchwały. Kolegium RIO zakwestionowało legalność następujących zapisów uchwały: 1. § 1 ust. 1 o treści: ustala się wysokość dotacji celowych udzielanych przez Miasto Radomsko dla podmiotów prowadzących żłobki w wysokości 2,40 zł.- za godzinę sprawowania opieki nad każdym dzieckiem zamieszkałym na terenie Miasta Radomsko, zapisanym do żłobka, do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 3 rok życia, 2. § 2 o treści: dotacja dla żłobka zostanie udzielona pod warunkiem, że podmiot prowadzący żłobek złoży wniosek o udzielenie dotacji celowej w ciągu miesiąca następującego po miesiącu dokonania wpisu żłobka do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, 3. § 3 pkt 1 lit c przewidującego, że dotacja przekazywana będzie podmiotom prowadzącym żłobki w miesięcznych transzach na podstawie dostarczanych "Wniosków o udzielenie miesięcznej transzy dotacji" zawierających m.in. wykaz dzieci objętych opieką zawierający datę urodzenia dziecka, 4. § 4 pkt 2 lit c i d ustalającego wymogi formalno-prawne sprawozdania merytoryczno-finansowego w tym: datę urodzenia dziecka, ilości godzin sprawowanej opieki w poszczególnych dniach miesiąca potwierdzoną listami obecności oraz listę obecności zawierającą łączny czas sprawowania opieki nad dzieckiem w danym dniu w żłobku, potwierdzony podpisem rodzica bądź osoby upoważnionej do odbioru dziecka. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece, dotacja celowa przysługuje na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym lub przez dziennego opiekuna. Uwzględniając powyższy zapis ustawy, Regionalna Izba Obrachunkowa uznała, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia przez Radę Miejską w Radomsku, że dotacja przysługiwać będzie za sprawowanie opieki na dzieckiem faktycznie przebywającym w żłobku i w wysokości uzależnionej od godzin sprawowania tej opieki. Rada Miejska, ustalając wysokość dotacji według stawki godzinowej sprawowania opieki (§ 1 ust. 1) oraz wprowadzając w § 4 zasady rozliczenia dotacji na podstawie listy obecności oraz wskazaniem godzin pobytu dziecka w żłobku, uzależniła wysokość dotacji od obecności dziecka w żłobku. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zajęło stanowisko, że dziecko nieobecne w określonych dniach pozostaje objęte opieką żłobka w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy o opiece, zatem dotacja winna przysługiwać bez względu na faktyczną obecność dziecka w placówce. Uwzględniając powyższe stwierdzono, że regulacja § 1 ust. 1 oraz § 4 pkt 2 lit c i d odnosząca się do list obecności dziecka w żłobku, będących obligatoryjną częścią sprawozdania merytoryczno-finansowego pozostaje w sprzeczności z treścią art. 60 ust. 1 ustawy o opiece. Ponadto wskazano, że przedmiotowa uchwała obejmuje dotacją jedynie dzieci do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 3 rok życia (§ 1 ust. 1 uchwały). Zdaniem Kolegium Izby, naruszono tym samym art. 2 ust. 3 ustawy o opiece. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, opieka nad dzieckiem może być sprawowana do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy trzeci rok życia lub w przypadku, gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym - czwarty rok życia. Takie zawężenie przeznaczenia dotacji celowej nie znajduje podstaw w przepisach ustawy. W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, zapis § 1 ust. 1 uchwały stanowiący o ustaleniu dotacji celowej jedynie dla dzieci zamieszkałych na terenie Miasta Radomska, narusza przepisy ustawy. Art. 60 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, poza wskazaniem, że dotacja może przysługiwać na każde dziecko objęte opieką, nie zawiera żadnych innych ograniczeń i wyłączeń, czy to podmiotowych, czy przedmiotowych. Także z zakresu delegacji ustawowej nie wynika, by organ samorządu terytorialnego otrzymał uprawnienie do wprowadzania określonych ograniczeń w tym względzie. Przyjęte stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W § 2 przedmiotowej uchwały wprowadzony został zapis, że wniosek o udzielenie dotacji celowej należy złożyć w ciągu jednego miesiąca następującego po miesiącu dokonania wpisu żłobka do rejestru. W zapisie tym organ stanowiący ograniczył podmioty mogące ubiegać się o dotacje do nowo wpisanych do rejestru, gdyż tylko takie mogą złożyć wniosek w ciągu jednego miesiąca. Zauważono przy tym, że dotacja, o której mowa w ustawie i uchwale Rady Miejskiej jest dotacją celową, a nie podmiotową na dofinansowanie działalności podmiotów prowadzących żłobek. Podmioty korzystające z dotacji celowej nie są zatem obowiązane do wyprzedzającego planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką, lecz mogą ubiegać się o dotacje w każdym czasie, jeżeli realizują zadania, na które przysługuje dotacja. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że powyższa regulacja podjęta została bez upoważnienia ustawodawcy do uregulowania tej kwestii uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i jako taka stanowi istotne naruszenie prawa. Za niezgodne z prawem uznano także postanowienia uchwały dotyczące obowiązku złożenia wykazu dzieci objętych opieką zawierającego datę urodzenia dziecka (§ 3 pkt 1 lit. ci § 4 pkt 2 lit. c). Wymagania te są wadliwe z uwagi na fakt, że naruszają przepisy art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Dla ustalenia kwoty dotacji, a także jej rozliczenia wystarczające jest wskazanie liczby dzieci objętych opieką. Żaden z przepisów ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie upoważnia organu stanowiącego do żądania podawania informacji obejmujących dane osobowe dzieci. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby". Także ustawa o ochronie danych osobowych w art. 23 ust. 1 wprowadza ograniczenie przetwarzania danych dopuszczając przetwarzanie tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Radomsku uznała skargę . Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 roku pełnomocnik Rady Miejskiej w Radomsku oświadczył ,że zaskarżona uchwała nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. Art. 91. 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. 2016.446.) - Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie twierdza nieważności uchwały lub zarządzenia , ograniczając się do wskazania , iż uchwala lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z kolei po myśli art. Art. 93. 1. cyt. ustawy - Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy z uwagi na uchybienie terminowi , o którym mowa w art. 91 ust 1 organ nadzoru uznając ,że podjęta uchwała rady miejskiej jest sprzeczna z prawem zaskarżył ww. uchwalę skargą do sądu administracyjnego wnosząc o stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny , uwzględniając skargę na uchwałę lub akt , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. , stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza , że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym ustawodawca nie wskazał kryteriów , które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne . Należy zatem uznać , że waga stwierdzonego naruszenia została pozostawiona ocenie sądu. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Sąd podziela stanowisko organu nadzoru , iż w związku z podjętą uchwałą doszło do istotnego naruszenia prawa , albowiem jej postanowienia we wskazanych zakresach pozostają w oczywistej sprzeczności przede wszystkim z przepisami ustawy z dnia 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 ( tj. Dz. U. 2013.1457 ze zm. – dalej w skrócie "u.o.dz" .). Stanowiska tego nie kwestionuje sam uchwałodawca, czemu dał wyraz w odpowiedzi na skargę. Podstawowe regulacje prawa materialnego , które legły u podstaw podjętej uchwały , w ramach delegacji ustawodawcy dla rady gminy ( rady miasta ) do uregulowania wysokości i zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej z budżetu gminy ( miasta ) w tym dotyczące organizowania i funkcjonowania jak również finansowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 , są następujące. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.o.dz. – opieka na d dziećmi w wieku do lat 3 może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego , a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianie. Opieka nad dzieckiem może być sprawowana do ukończenia roku szkolnego , w którym dziecko ukończyło 3 rok życia lub w przypadku gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym – 4 rok życia. Natomiast stosownie do art. 60 ust. 1 u.o.dz. podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, lub zatrudniające dziennych opiekunów mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Z kolei z treści ust. 2 wynika, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały. W judykaturze podnosi się na gruncie cytowanych przepisów w powiązaniu z regulacjami ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. ( tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. ) ,że środki przeznaczone w ramach dotacji celowej w odniesieniu do zadań realizowanych przez samorząd terytorialny - opieki nad dziećmi , determinowane są przede wszystkim zakresem zadań. Stąd też w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych i podmiotowych wprowadzenie ich na podstawie uchwały będzie stanowiło przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. Zasadnie tym samym skarżący wskazuje na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 60 ust 1 u.o.dz. , że postanawia on , iż poza wskazaniem , że dotacja ma być przeznaczona na każde dziecko podlegające opiece nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych (m.in. wyroki sądów pierwszej instancji wskazane na str. 3 uzasadnienia skargi ). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy za słuszne należy uznać zakwestionowanie przez organ nadzoru postanowienia uchwały rady miejskiej , wskazane w skardze , które sąd ocenia jako wydane z rażącym naruszeniem cytowanej ustawy. Przede wszystkim odnotować należy ,że ustawodawca połączył możliwość uregulowania udzielenia dotacji poprzez użycie sformułowania w art. 60 ust. 1 u.o.dz. " na każde dziecko objęte opieką w żłobku" . Oznacza to ,że wszelkie zapisy uchwały zaskarżonej tj. § 1 ust 1 i § 4 uzależniające wypłatę dotacji w ustalonej stawce za sprawowanie opiekli nad dzieckiem faktycznie przebywającym w żłobku w powiązaniu z ilością godzin sprawowania tej opieki , przy jednoczesnym rozliczeniu dotacji w oparciu o sporządzane listy obecności zawierające łączny czas pobytu dziecka w żłobku potwierdzony stosownymi podpisami uprawnionych do odbioru dziecka bez wątpienia są sprzeczne z cytowanym przepisem. Skoro dotacja jest przyznawana na określony cel , tj. pomoc podmiotom prowadzącym żłobki i ma być przyznawana bez względu na liczbę podlegających opiece dzieci nielegalnym było uzależnianie jej od warunku , którego ustawodawca nie przewidział – obowiązku złożenia listy obecności ( por. wyrok NSA z 5 lutego 2014 r. sygn. akt II GKS 1871/12) . Podobnie powyższe uwagi należy odnieść do ograniczenia wieku dzieci objętych opieką w żłobkach, do ukończenia roku szkolnego , w którym dziecko ukończy 3 rok życia. Tymczasem ustawodawca nie zawęża jak uczyniła to rada miejska w zaskarżonej uchwale przeznaczenie dotacji celowej na sprawowanie opieki na dzieckiem do lat 3 , stanowiąc jednoznacznie w art. 2 ust 3 u.o.dz. ,że opieka nad dzieckiem w żłobku będzie mogła być dotowana również do ukończenia roku szkolnego , w którym dziecko ukończy czwarty rok życia. W ocenie sądu rada miejska nie była także uprawniona do określenia obowiązku składania informacji w postaci wykazu dzieci ze wskazaniem imion i nazwisk oraz dat urodzenia. Jakkolwiek w uchwale w § 3 pkt 1 lit c i § 4 pkt 2 lit c i d nie wskazuje się wprost na podanie imion i nazwisk jednakowoż użycie sformułowań –" wykaz dzieci" czy "listę obecności" z dalszymi kwalifikatorem tj. datami urodzenia dzieci , oznacza ,że ażeby przypisać datę urodzenia do konkretnego dziecka koniecznym jest uprzednie oznaczenie go z imienia i nazwiska. W ocenie sądu ujawnienie imion i nazwisk dzieci w użytych postanowieniach uchwały jest wadliwe gdyż narusza przepisy art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). W ocenie sądu nie ma potrzeby podawania nazwisk i imion dzieci, nad którymi sprawowana jest opieka. Wystarczającym, do ustalenia kwoty dotacji, byłoby podanie cyfry (liczby) podopiecznych. To, czy podmiot ubiegający się o dotację wskaże określona liczbę osób i dodatkowo każdą z nich z imienia i nazwiska wymieni , czy też jedynie wskaże liczbę dzieci – nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości dotacji. Wskazania wymaga również, że żaden z przepisów u.o.dz., nie upoważnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do żądania podawania informacji obejmujących dane dzieci objętych opieką . Sąd podziela także stanowisko skarżącego ,że brak było umocowania ustawowego do uregulowania w uchwale składania wniosku o udzielenie dotacji w określonym terminie ograniczonego jedynie dla podmiotów nowo wpisanych do rejestru ( § 2 uchwały). Powyższa ocena jest wyrazem uznania , że wskazana dotacja jest dotacją celową a nie podmiotową na dofinansowanie działalności bieżącej podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce lub zatrudniających dziennych opiekunów. Podmioty te nie są obowiązane do wyprzedzającego rok budżetowy planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką, lecz mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeżeli realizują zadanie, na które dotacja jest przekazana ( por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1290/14 – powołany przez skarżącego ). Wreszcie racje ma organ nadzoru , iż brak jest podstaw do uregulowania w uchwale objęcia opieką w żłobkach z dotowaniem ich działalności tylko dzieci , które zamieszkują na terenie miasta Radomsko ( § 1 ust 1 ) . Jak już wcześniej wskazano przepis art. 60 ust. 1 u.o.dz. nie zawiera żadnych tego rodzaju organiczne. Należy zauważyć, że wprowadzenie takiego ograniczenia pozostaje w sprzeczności z wykładnią językową normy kompetencyjnej, która stanowi, że dotacja ma być przyznana na "każde" dziecko podlegające opiece, bez względu, zatem, na miejsce zamieszkania. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia jakich dopuścił się uchwałodawca - Rada Miejska w Radomsku , podejmując zaskarżona uchwałę , przy jednoczesnym odnotowaniu ,że jest ona aktem prawa miejscowego , wskazać należy ,że jej podjecie nastąpiło w sposób sprzeczny z prawem , co zostało wykazane w niniejszym rozstrzygnięciu , powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Na marginesie wskazać należy ,że zastrzeżenia organu nadzoru podzielił organ uchwałodawczy , co należy odnotować z uznaniem jako wyraz dojrzałości prawnej tej jednostki. Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania albowiem skarżący nie zgłosił wniosku o ich przyznanie ( art. 210 § 1 p.p.s.a.). J.Z.