II SA/Gl 803/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu dla lokalizacji inwestycji budowy instalacji przetwarzającej odpady p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Rady Miejska w D. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. wyraziła sprzeciw dla lokalizacji w D. – S. dla realizacji przez firmę "A" sp. z o.o. (dalej: Spółka) inwestycji: "Budowa instalacji do biologicznego przetwarzania {odpadów na terenie Zakładu "Z"" w D. przy ul. [...] (dz. nr [...],[...],[...],[...],[...]), (dalej: Uchwała). Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Spółka wniosła skargę żądając stwierdzenia nieważności Uchwały podnosząc następujące zarzuty: 1/ naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez podjęcie uchwały, która nie znajduje swojego oparcia w przepisach prawa, tj. sprawa ("wyrażenie sprzeciwu dla lokalizacji") nie pozostaje w zakresie działania rady gminy; 2/ naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie przez Radę Miejską działań nie znajdujących oparcia w przepisach prawa, a tym samym sprzecznych z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą praworządności; 3/ brak podstawy prawnej i niejasny charakter uchwały w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (uchwała nie określa przedmiotu oraz nie precyzje wyraźnego celu, jaki ma zostać osiągnięty - w obecnym brzmieniu uchwała jest niewykonalna oraz nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa); 4/ naruszenie art. 6 i 7 k.p.a., tj. zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską działań bez podstawy prawnej, które jednocześnie pozostają w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej; 5/ naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej, poprzez podjęcie przez Radę Miejską działań nie znajdujących oparcia w przepisach prawa, a tym samym zmierzających do wpływu na odrębne postępowanie administracyjne (dotyczącej przedmiotowej inwestycji); 6/ naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez faktyczne uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenie się odnośnie wskazanych w Uchwale okoliczności oraz jednoczesne działania Rady Miejskiej, nie będącej stroną w sprawie, zmierzające do wpłynięcia na ustalenie stanu faktycznego i prawnego postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji, 7/ naruszenie interesu prawnego "A" Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę Gmina D., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącego. W uzasadnieniu tego pisma wyjaśniono, iż podstawą prawną uchwały jest art. 18 ust. 1 u.s.g., który upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Uchwała dotyczy lokalizacji w D. instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów na terenie Zakładu "Z". Jak wskazano w uzasadnieniu podjętej zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 3 Statutu Miasta D. na wniosek grupy radnych uchwały, istnieje obawa mieszkańców miasta o negatywny wpływ inwestycji na ich zdrowie oraz środowisko naturalne w D., w szczególności w dzielnicy S. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że nie ma na obszarze kraju podobnej inwestycji, które pozwalałyby w pełni ocenić zakres i skalę jej oddziaływania. W dzielnicy S. nastąpiła znaczna kumulacja przemysłu, a inwestycja nie jest potrzeba dla zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania gospodarki odpadami w D. Kwestią wpływu badania skażenia środowiska naturalnego zajmuje się powołany przy Urzędzie Miasta Zespół, którego zadaniem jest określenie czy lokalizacja kolejnych zakładów przemysłowych może nastąpić bez szkody dla środowiska i mieszkańców D. Ponieważ inwestycja budzi sprzeciw mieszkańców Rada Miejska, podzielając zdanie mieszkańców, podjęła zaskarżoną uchwałę. Nie można bowiem , zdaniem pełnomocnika, odmówić Radzie Miejskiej, jako organowi gminy, którego członkowie są wybierani przez mieszkańców gminy w celu ich reprezentacji, do wyrażania stanowiska w sprawach istotnych dla wspólnoty samorządowej, tym bardziej gdy problem dotyczy ważnych kwestii społecznych. Pełnomocnik wskazuje na treść art. 23 ust.1 u.s.g., stosownie do którego "radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców." W konsekwencji radni, korzystając z uprawnienia do zgłaszania inicjatyw uchwałodawczych, przedłożyli w formie uchwały problem, pozostający w zakresie zadań własnych gminy, do rozpatrzenia Radzie Miejskiej. Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy ochrony środowiska i przyrody (art. 18 ust.2 pkt 1 u.s.g.), ochrony zdrowia (art. 18 ust.2 pkt 5 u.s.g.) oraz utrzymania czystości i porządku (art. 18 ust 2 pkt 3 u.s.g.),w tym gospodarka odpadami. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiot uchwały mieści się w zadaniach własnych gminy. Uchwała ta, w ocenie pełnomocnika, nie ma charakteru władczego i nie ingeruje w kompetencje Prezydenta Miasta D. Zawiera ona jedynie niewiążące negatywne stanowisko Rady Miejskiej co do ulokowania na terenie gminy instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów. Uchwała nie zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania decyzji o określonej treści, w żaden sposób nie ingeruje w prowadzone postępowania administracyjne. Trudno bowiem uznać apel o dochowanie szczególnej staranności jako ingerencję w postępowanie administracyjne, a w szczególności narzucanie rozstrzygnięcia. Dochowanie szczególnej staranności oznacza przecież zbadanie sprawy z należytą uwagą, a nie wydanie decyzji o określonej treści. Uchwała, nie mając władczego charakteru, w żaden sposób nie ma wpływu na czyjekolwiek prawa i obowiązki, a tym samym nie wpływa na interes prawny. Wobec tego skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Jako niezrozumiałe ocenia pełnomocnik zarzuty dotyczące naruszenia k.p.a., bowiem akt ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rade Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia sprzeciwu dla lokalizacji w D. – S. dla realizacji przez firmę "A" sp. z o.o. (dalej: Spółka) inwestycji: "Budowa instalacji do biologicznego przetwarzania {odpadów na terenie Zakładu "Z"" w D. przy ul. [...] (dz. nr [...],[...],[...],[...],[...]) niewątpliwie mieszcząca się w pojęciu "aktu organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej". Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skargi wniesione zostały przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skarga była bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie skargi wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego uchwałą (zarządzeniem); po drugie – uchwała (zarządzenie) powinna pozostawać "w zakresie władzy publicznej". Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, przy czym nie jest do końca jasne czy sąd skargę obarczoną taką wadę powinien oddalić czy też ją odrzucić. Jak się wydaje, po nowelizacji art. 58 p.p.s.a. polegającej na wprowadzeniu w ust. 1 tego artykułu pkt 5a kwestia ta została przesądzona w odniesieniu do niewykazania naruszenia interesu prawnego. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis szczególny, w tym przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego, wobec tego w przypadku niewykazania tego (takiego) interesu skarga podlega odrzuceniu. W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż Uchwała narusza interes prawny skarżącego z następujących względów. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Nie budzi wątpliwości, że interes prawny może zostać naruszony jedynie aktem o charakterze władczym, którego skutki prawne bezpośrednio bądź pośrednio wkraczają w sferę statusu prawnego określonego podmiotu. W niniejszej sprawie wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należałoby zatem wykazać, że zaskarżona Uchwała, jako akt o charakterze władczym, godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie skarżącego powodując, że jego sfera prawna w wyniku przyjęcia tego aktu zostanie naruszona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której interes prawny jest wywodzony. Zdaniem Sądu, Uchwała podlegająca kontroli nie jest aktem o charakterze władczym, wyraża bowiem jedynie stanowisko Rady Miejskiej w D. i w żaden sposób nie oddziałuje na sytuację prawną skarżącej Spółki, ani obecnie, ani też w przyszłości. Rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych, związanych z planowaną inwestycją, będą podejmowały właściwe organy, w tym organy Gminy D., kierując się przepisami prawa, a nie stanowiskami (opiniami) innych organów bądź też mieszkańców gminy. Interesy tych podmiotów zostaną w postępowaniach uwzględnione o tyle, o ile jest to dopuszczalne (możliwe) na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Innymi słowy rzecz ujmując przedmiotowa Uchwała nie wywołuje żądnych skutków prawnych w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, stąd nie narusza interesu prawnego Spółki. W świetle powyższych ustaleń, wobec zaistnienia podstawy do odrzucenia skargi, Sąd nie oceniał zarzutów podnoszonych w skardze, które podlegałyby badaniu jedynie w otwartym postępowaniu sądowym. W szczególności Sąd nie oceniał kwestii kompetencji Rady Miejskiej w D. do podjęcia Uchwały, która, co było istotne na wstępnym etapie postępowania, odpowiada hipotezie przepisu zamieszczonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niniejszą skargę odrzucił.