II OSK 2374/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 497/16 w sprawie ze skargi T.N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T.N. (dalej jako "skarżący") uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2015 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Dobrego Miasta zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku gospodarczego w istniejącym gospodarstwie rolnym (zabudowa zagrodowa, siedlisko), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...]/12, obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem z [...] września 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia byłaby związana z naruszeniem zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia nr 22 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 6 sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro Limajno i okolice" (Dz.Urz. Woj. Warm-Maz. Nr 122, poz. 1696 – dalej jako "rozporządzenie nr 22") stanowiących, że na przedmiotowym obszarze zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby, a także zmiany sposobu użytkowania ziemi. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, ze zakazy jakie mogą zostać wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo–krajobrazowego zostały wymienione w art. 45 § 1 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm., dalej jako "u.o.p."). W zamkniętym katalogu zakazów możliwych do wprowadzenia w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie zamieszczono zakazu zabudowy. Dlatego z utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Tego rodzaju zakazy bądź ograniczenia muszą wynikać z innych przepisów. Z rozporządzenia nr 22 wynika, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest zachowanie ekosystemu Jeziora Limajno oraz walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro (§ 2 rozporządzenia). Realizacji tej ochrony służyć mają zakazy, wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Do zakazów tych należą określony w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. W ocenie Sądu I instancji, organ uzgadniający zobowiązany jest do dokonania oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco, gdyż w konsekwencji prowadziłoby do zrównania tej formy ochrony przyrody z takimi formami jak parki narodowe czy rezerwaty. Tego rodzaju rozszerzająca interpretacja powyższych przepisów mogłaby prowadzić do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i naruszać gwarantowane tym najwyższym aktem prawnym prawo własności. W ocenie Sądu I instancji, obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Przede wszystkim wymagało to uwzględnienia okoliczności, że na działkach sąsiednich powstały już budynki. Ustalanie stanu faktycznego bez przeprowadzenia stosownych oględzin, a jedynie oparcie się na zdjęciach z geoprtalu stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że działka skarżącego zakwalifikowana jest jako grunty orne klasy IV, V i VI oraz jako nieużytki, co nie oznacza, że bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności uwzględnienia istniejącej zabudowy, można uznać, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji naruszyły art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 u.o.p. oraz § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia nr 22. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 22 przez przyjęcie, że zgodnie z tym przepisem tylko zmiana sposobu użytkowania ziemi, która jednocześnie wpłynie negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe obszaru chronionego może doprowadzić do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu, organ stosujący prawo nie ma prawa dokonywać tego rodzaju ustaleń, ponieważ zgodnie z art. 44 ust. 2 u.o.p. to prawodawca lokalny w rozporządzeniu dokonał oceny, że zakaz określony w art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. właściwy jest dla ochrony całego obszaru zespołu w pełnym zakresie. Oznacza to, że organ stosujący prawo dokonałby w takim przypadku kontroli oraz odmowy zastosowania przepisu prawa miejscowego wbrew art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Po drugie, błędną ocenę, że w sprawie mógł nie mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 22, w sytuacji, gdy projekt decyzji dotyczył budowy budynku gospodarczego na niezabudowanym gruncie rolnym oraz nieużytku. Po trzecie, niezastosowanie art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust 1a u.p.z.p., , co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, w zakresie zgodności z przepisami prawa dotyczącymi zespołu, zobowiązany jest do przeprowadzenia złożonej oceny wpływu projektowanego zamierzenia na cel utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W ocenie organu, nie jest to możliwe w terminie 21 dni. Zdaniem organu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełniało wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz wydane zostało zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. a także art. 6 k.p.a. Po czwarte, niezastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 44 ust. 2 u.o.p. W ocenie organu, wprowadzenie § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia nr 22 w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd I instancji mógłby po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania na podstawie art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę polegającą na przyjęciu, że w sprawie mógł nie mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 22. Zdaniem organu, stan faktyczny sprawy był jasny, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a organy I i II instancji zgodnie z art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia, a zatem prowadziły postępowanie uwzględniając zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. Po drugie, art. 134 § 1 p.p.s.a. Organ wskazał, że § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia nr 22 w pewnych okolicznościach faktycznych mogą naruszać art. 44 ust. 2 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem organu, Sąd I instancji, jako związany Konstytucją RP i ustawami zwykłymi, powinien dokonać oceny konieczności wprowadzenia tego przepisu przez prawodawcę lokalnego w stosunku do nieruchomości skarżącego i ewentualnie odmówić zastosowania tego przepisu Po trzecie, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie zgodności § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia nr 22 z art. 44 ust. 2 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zasadniczy problem w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zakresu zakazu uszkadzania gleby na terenie objętym rozporządzeniem ustanawiającym zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania wyjaśniającego właściwe organy w swojej ocenie prawnej przyjęły a priori, że w tej sprawie obowiązuje zakaz zabudowy. Niewątpliwie również działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w obrębie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na której obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby, zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 u.o.p. i § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia nr 22. Należy jednak podkreślić, że zarówno art. 45 ust. 1 u.o.p. jak i powołany § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia nie wprowadzają na tym terenie zakazu zabudowy. Dlatego Sąd I instancji trafnie wskazał, że budowa projektowanego budynku powinna być oceniona w świetle celów utworzenia danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które wynikają z konkretnych ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotowej działki. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że stosowanie wprowadzonych zakazów powinno być oceniane przez pryzmat celu utworzenia jak i ochrony danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody, Difin 2012, s. 253–254; A. Habuda, glosa do wyroku NSA z 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, "Ochrona Środowiska – Prawo i Polityka" 2011, nr 1, s. 39–46). Oznacza to, że przedmiotowy zakaz mógłby być uzasadniony, tylko jeżeli projektowany obiekt budowlany naruszałby walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Przedmiotowy zespół przyrodniczo-krajobrazowy został poddany ochronie prawnej ze względu na jego wyjątkowe walory widokowe lub walory estetyczne (art. 5 pkt 8 u.o.p.). Zakazy wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć ochronie cech charakterystycznych jego krajobrazu, czyli osiągnięciu celu, który został ustalony jako priorytetowy dla tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Przedmiotowy zakaz nie może więc wprowadzać zakazu zabudowy sam w sobie, czyli nie może być on wprowadzony w oderwaniu od celu ustanowienia danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i celów jego ochrony. Dlatego też każdy projekt zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, biorąc pod uwagę wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to przedsięwzięcie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu. Tego rodzaju oceny organ nie dokonał. Powyższego stwierdzenia nie podważa również stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które opiera się przede wszystkim na próbie wykładni pojęcia "uszkadzania gleby". Wykładnia ta jednak pozostaje w oderwaniu od celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i w związku z tym jest nieprawidłowa. W tej sprawie konieczne jest zatem jednoznaczne i spójne wyjaśnienie przez właściwy organ, czy projektowana przez skarżącego zabudowa będzie powodować naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 22 w zakresie dotyczącym oceny, czy tego rodzaju przedsięwzięcie na przedmiotowej działce nie będzie w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie, dla którego ochrony został właśnie utworzony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 815/10 i z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 671/14). Z tych przyczyn zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 22 nie zasługiwał na uwzględnienie. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, w zakresie zgodności z przepisami prawa dotyczącymi zespołu, zobowiązany jest do przeprowadzenia złożonej oceny wpływu projektowanego zamierzenia na cel utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W ocenie organu, nie jest to możliwe w terminie 21 dni. Nie można podzielić stanowiska organu, że wyznaczenie przez ustawodawcę stosunkowo krótkiego terminu na dokonanie uzgodnienia uzasadnia odstąpienie od prawidłowego przeprowadzenia oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom organu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełniało wymagań określonych art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a. a także art. 6 k.p.a. Ocena Sądu I instancji wyrażona w tym zakresie była prawidłowa. Organ dokonujący uzgodnienia nie może w takiej sytuacji "zasłaniać się" terminem na wydanie uzgodnienia. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut niezastosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 44 ust. 2 u.o.p. jako wzorca kontroli, ponieważ wprowadzenie przepisów § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych. W ocenie organu, w takiej sytuacji Sąd I instancji mógłby po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w tej sprawie na podstawie art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP. Przede wszystkim zarzut ten pozostaje w sprzeczności z wnioskiem skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uwzględnienie tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny prowadziłoby bowiem do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Sąd I instancji odmawiając zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia zobowiązany byłby do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, lecz z innym uzasadnieniem niż przedstawiono w zaskarżonym wyroku. Niezależnie jednak od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego przez organ w skardze kasacyjnej. Zakazy sformułowane w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia zostały przeniesione z art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 u.o.p. i jako takie są dopuszczalne na tym terenie. Odmowa zastosowania przez sąd administracyjny przepisów aktów o randze podustawowej, choć dopuszczalna w pewnych okolicznościach faktycznych i prawnych na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić do odmowy zastosowania przepisów rangi ustawowej, a do tego rodzaju skutku prowadziłoby podzielenie stanowiska zaprezentowanego w tym zakresie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Trudno również podzielić zarzut, że przedmiotowe zakazy stanowią nieuzasadnione ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), skoro po pierwsze, wprowadzone zostały w przepisach ustawy, a po drugie, powinny być wykładane z uwzględnieniem celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Z tego też względu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W tej sprawie organ błędnie przyjął, że § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia mogą naruszać art. 44 ust. 2 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powyższe oznacza również, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie zgodności § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia nr 22 z art. 44 ust. 2 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę polegającą na przyjęciu, że w sprawie mógł nie mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 22. Zdaniem organu, stan faktyczny sprawy był jasny, w świetle art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a organy I i II instancji stosownie do art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia, a zatem prowadziły postępowanie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Wbrew twierdzeniom organu, nie można jednak uznać, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, z uwzględnieniem słusznego interesu strony i interesu społecznego, jak również z zachowaniem zasady budowania zaufania obywatela do organów państwa. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z tą zasadą skarżący mógł oczekiwać od organów prawidłowego i co najważniejsze pełnego uzasadnienia odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a nie przyjęcia a priori, że na terenie tym obowiązuje zakaz zabudowy, pomimo, że zakaz tego rodzaju nie znajduje oparcia ani w art. 45 ust. 1 u.o.p., jak i w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia nr 22. Stanowisko w tym zakresie nie zostało wyrażone zarówno przez organ I instancji, jak również przez organ odwoławczy, co uzasadniało uchylenie postanowień obu organów przez Sąd I instancji, w celu ponownego rozstrzygnięcia przez organy tej sprawy z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, o której stanowi art. 15 k.p.a. Prawidłową podstawę tego rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.