I OSK 403/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2016 roku, sygn. akt II SA/Ol 488/16 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta E. - Kierownika II Zespołu Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E. z dnia [...] stycznia 2016 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 roku sygn. akt II SA/Ol 488/16 oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta E., Kierownik Zespołu Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E., po rozpoznaniu wniosku M. L., przyznał mu zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej od 1 listopada 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. wynoszący: od 1 listopada 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. - 259,97 zł miesięcznie i od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. - 529,00 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. organ z urzędu zmienił tę decyzję w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku od dnia 1 marca 2015 r. w ten sposób, że ustalił wysokość zasiłku: od 1 marca 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r. w kwocie 460,11 zł miesięcznie; od 1 maja 2015 r. do 31 maja 2015 r. w kwocie 151,19 zł; od 1 czerwca 2015 r. do 31 lipca 2015 r. odmówił pomocy w formie zasiłku stałego; od 1 sierpnia 2015 r. do 30 września 2015 r. w kwocie 529 zł miesięcznie; od 1 października 2015 r. do 30 listopada 2015 r. w kwocie 469,10 zł miesięcznie, a od 1 grudnia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w kwocie 284,32 zł. W złożonym odwołaniu M. L. zarzucił, że zaskarżoną decyzją organ niezgodnie z prawem zmienił wstecznie ustalone prawo do zasiłku stałego, naruszając zasadę ochrony praw nabytych. Zdaniem odwołującego się, wydając decyzję zmieniającą, organ administracji może kształtować zakres uprawnień strony wyłącznie na okresy rozliczeniowe przypadające po jej wydaniu. Stwierdził też, że kwestionowana decyzja wygasła i zgodnie z art. 162 k.p.a. bezprzedmiotowa była jej zmiana. Wywiódł też, że błędnie nie zmniejszono jego dochodu o kwoty opłat i kosztów egzekucyjnych. Podniósł ponadto, że organ egzekucyjny w związku ze zbiegiem zajęć utworzył depozyt w wysokości 2 155 zł. Do uprawomocnienia się planu podziału kwoty uzyskanej w toku egzekucji znajdującej się w depozycie niedopuszczalne jest jej przekazanie wierzycielowi alimentacyjnemu, stąd niemożliwe jest wyliczenie dochodu odwołującego się za poszczególne miesiące 2015 r. do czasu podziału istniejącego depozytu. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. zostało wszczęte w marcu 2015 r., o czym strona została skutecznie zawiadomiona w dniu 11 marca 2015 r. Decyzja ta nie była wówczas decyzją skonsumowaną. W ocenie organu II instancji nie ma znaczenia fakt, że decyzja w sprawie została wydana w styczniu 2016 r., skoro zawiadomienie, w którym organ poinformował stronę o przyczynach wszczęcia postępowania, zostało wydane w czasie, gdy odwołujący się nie zrealizował w całości przyznanego świadczenia. Zdaniem Kolegium, w sytuacji zmiany sytuacji dochodowej strony, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał i wskazał art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.s." jako podstawę prawną zmiany decyzji w przedmiocie zasiłku stałego. Kolegium wywiodło, że opłaty egzekucyjne i inne koszty związane z egzekucją należności alimentacyjnych nie są alimentami, które mogłyby pomniejszyć dochód strony zdefiniowany w ustawie o pomocy społecznej. Pomniejszenie dochodu o kwotę alimentów wynika bowiem ze szczególnego charakteru zobowiązań alimentacyjnych. Wyjątek z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. ma więc szczególnie silne uzasadnienie aksjologiczne wyłącznie z uwagi na interes osoby uprawnionej do alimentacji i nie może być interpretowany rozszerzająco. Odnosząc się do kwestii depozytu, w którym znajduje się kwota zajęta na rachunku bankowym w związku ze zbiegiem egzekucji, Kolegium wskazało, że w sytuacji konieczności rozstrzygnięcia w przedmiocie podziału kwoty uzyskanej z egzekucji - ewentualne przekazanie alimentów na konto wierzyciela alimentacyjnego nastąpi dopiero po uprawomocnieniu się planu podziału kwoty uzyskanej z egzekucji. Skoro zatem na tym etapie sprawy pewnym jest, że na konto wierzyciela alimentacyjnego nie została - do dnia 31 grudnia 2015 r. - przekazana z depozytu żadna kwota alimentów, to okoliczność ta nie może mieć wpływu na dochód strony w okresie od 1 marca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Skargę na tę decyzję złożył M. L., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 1, 4 i 5 u.p.s., "przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ze względu na konstytutywny charakter wydanej na ich podstawie decyzji może ona wywierać wyłącznie skutek ex nunc, to jest na przyszłość nie zaś ex tunc, mimo, że nienależnie wypłacone świadczenie obejmuje okres poprzedzający podjęcie decyzji"; art. 109 u.p.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie zobowiązuje organu do bezzwłocznej reformy orzeczenia; art. 37 ust. 1 u.p.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu kasowej metody rozliczania dochodów z pominięciem istniejącego w postępowaniu egzekucyjnym depozytu powstałego w związku ze zbiegiem postępowań; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu że rozstrzygnięcie organów egzekucyjnych co do podziału kwot stanowiących depozyt nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił powyższą skargę. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo wyliczyły wysokość dochodu skarżącego. Sąd, powołując się na treść art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. wskazał, że cała wyegzekwowana od skarżącego kwota, obejmująca kwoty alimentów oraz kosztów i opłat egzekucyjnych, nie mogła pomniejszyć uzyskanego przez niego dochodu. Tylko kwota wyegzekwowanych i przekazanych wierzycielowi alimentów, a więc alimentów świadczonych przez skarżącego, mogła pomniejszyć jego dochód. Prawidłowo ponadto zdaniem sądu I instancji wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, że skoro na konto wierzyciela alimentacyjnego nie została do dnia 31 grudnia 2015 r. przekazana z depozytu żadna kwota tytułem alimentów, to okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na dochód skarżącego w okresie od 1 marca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Sąd w ślad za organem II instancji zaznaczył też, że tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 u.p.s. znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem w dacie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji, to jest w dniu 3 marca 2015 r., akt ten niewątpliwie nie był jeszcze zrealizowany. Ponadto w ocenie Sądu I instancji w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro bowiem z depozytu nie przekazano żadnej kwoty tytułem alimentów, to nie można mówić o zmianie sytuacji dochodowej skarżącego wywołanej świadczeniem alimentów na rzecz innych osób z pieniędzy zgromadzonych w tym depozycie. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył M. L., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo rozpoznanie przedmiotowej skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że aby dochód uwzględniany przy przyznawaniu prawa do zasiłku stałego mógł zostać pomniejszony o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, kwota ta musi fizycznie trafić do rąk wierzyciela alimentacyjnego i to w określonym przedziale czasowym; art. 106 ust. 5 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i błędną wykładnię polegającą na tym, iż stan ew. konsumpcji poprzedniej decyzji był oceniany przez Sąd z chwili wszczęcia postępowania w sprawie zmiany tej decyzji, tymczasem kryterium to powinno być badane na dzień wydania decyzji zmieniającej daną decyzję (której ewentualne zrealizowanie jest badane). Ponadto podniesiono też zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które winno być naturalną konsekwencją literalnego stosowania przez Sąd I instancji art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, które winno być naturalną konsekwencją literalnego stosowania przez Sąd I instancji art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. - wówczas bowiem należałoby dojść do wniosku, iż organy naruszyły bądź to normy prawa materialnego, bądź procesowego, nie wyjaśniając, które z potrąconych kwot trafiły do wierzyciela alimentacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu związanego z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.s. poprzez ograniczenie kwoty alimentów, o którą pomniejszony został dochód M. L. uwzględniany przy obliczaniu prawa do zasiłku, tylko do sumy, która fizycznie trafiła do rąk wierzyciela alimentacyjnego w oznaczonym przedziale czasowym, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane co do tej kwestii przez Sąd I instancji oraz organy administracji. W ślad za Sądem I instancji stwierdzić trzeba, że tylko kwota wyegzekwowanych i przekazanych wierzycielowi alimentów mogła pomniejszyć jego dochód, tj. tylko te środki, które faktycznie otrzymał wierzyciel alimentacyjny w okresie od dnia 1 listopada 2014 roku do 31 grudnia 2015 roku, a nie te środki, które wprawdzie zostały w tym okresie zajęte przez komornika, ale jeszcze nie zostały przekazane wierzycielom. Powyższe wpisuje się w najnowszą linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą wszystkie obciążenia wymienione w zamkniętym katalogu zawartym w art. 8 ust. 3 u.p.s., o które pomniejszany jest dochód osoby występującej o świadczenie z pomocy społecznej, należy interpretować w sposób zawężający, a zwłaszcza jedyne obciążenie prywatnoprawne - kwotę alimentów (por. np. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 roku sygn. akt I OSK 1572/15, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2016 roku sygn. akt I OSK 3286/14, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 roku sygn. akt I OSK 1841/14). Biorąc pod uwagę powyższe, tj. niedopuszczalność pomniejszania dochodu wnoszącego o zasiłek stały o kwoty zajęte przez komornika ale nieprzekazane wierzycielowi alimentacyjnemu, zbędne są rozważania na temat zasadności zarzutu dotyczącego niezawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zatwierdzenia planu podziału sumy uzyskanej w wyniku egzekucji komorniczej tj. naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. Skarga kasacyjna M. L. zasługuje jednak na uwzględnienie. Zasadny okazał się bowiem zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 ust. 5 u.p.s. Przepis ten wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku nie znajdzie zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W myśl art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 163 k.p.a., który przewiduje, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w art. 145-162 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim właśnie przepisem jest art. 106 ust. 5 u.p.s. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy mogła zostać wydana w oparciu o cytowane wyżej regulacje decyzja weryfikująca orzeczenie przyznające świadczenie z pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 roku M. L. został przyznany zasiłek stały na okres od dnia 1 listopada 2014 roku do 31 grudnia 2015 roku. Po jej zrealizowaniu, organ, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 roku, utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 roku, dokonał jej weryfikacji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. Bezspornym jest przy tym, że zmiana nastąpiła na niekorzyść świadczeniobiorcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji nie mogła zostać wydana decyzja weryfikująca decyzję przyznającą świadczenie. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że zmiana decyzji z dnia [...] grudnia 2014 roku na niekorzyść świadczeniobiorcy mogła nastąpić z mocą wsteczną. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym nie można pozbawiać adresata świadczenia z mocą wsteczną, tj. od dnia wystąpienia przesłanki uzasadniającej weryfikację decyzji. Stoi temu na przeszkodzie przede wszystkim konstytutywny charakter decyzji wydanej w trybie cytowanych wyżej przepisów (por. np. I. Sierpowska, Komentarz do art. 106 ustawy o pomocy społecznej, [w:] I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Warszawa 2014; W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 370, a także T. Krajewski, Ustawa o pomocy społecznej. Interpretacje przepisów w oparciu o orzecznictwo, Warszawa 2016, s. 161 oraz powołane tam orzecznictwo). Odnosząc się do argumentacji, na którą powołał się Sąd I instancji, uzasadniając swoje stanowisko w omawianej kwestii, warto zwrócić uwagę na to, że dopuszczała ona wprawdzie wydawanie decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. z mocą wsteczną, ale tylko w sytuacji, gdy zmiana następowała z korzyścią dla świadczeniobiorcy (por. przywołane przez Sąd I instancji: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 roku sygn. akt I OSK 980/13 oraz wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 roku sygn. akt I OSK 1129/12; zwraca na to również uwagę T. Krajewski - T. Krajewski, Ustawa o pomocy społecznej. Interpretacje przepisów w oparciu o orzecznictwo, Warszawa 2016, s. 160-161). Należy jeszcze raz podkreślić, że taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższego wskazać trzeba, że tryb z art. 106 ust. 5 u.p.s. znajdzie zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki, nie znajdzie natomiast zastosowania do decyzji już zrealizowanej, czyli takiej, której skutki zostały już skonsumowane (T. Krajewski, Ustawa ..., Warszawa 2016, s. 157). Podkreślenia wymaga, że badanie tego, czy decyzja wywołuje jeszcze skutki prawne musi zostać przeprowadzone na moment wydania decyzji zmieniającej. W orzecznictwie i doktrynie nie panuje pełna zgoda co do tego, czy chodzi tu o decyzję ostateczną, czy o decyzję organu I instancji. Zwolennikami pierwszego poglądu są m. in. przywołani wyżej przedstawiciele doktryny, drugi wyrażony został m. in. w wyroku NSA z dnia 4 sierpnia 2017 roku sygn. akt I OSK 2258/16. W niniejszej sprawie powyższa rozbieżność stanowisk jest jednak irrelewantna dla rozstrzygnięcia z uwagi na to, że już w momencie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej decyzja podlegająca weryfikacji została w całości zrealizowana. Wymaga jedynie zaznaczenia to, że z całą pewnością błędne jest stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, który przyjął możliwość badania zrealizowania zmienianej decyzji jako okoliczności relewantnej dla rozstrzygnięcia sprawy, biorąc pod uwagę datę wszczęcia postępowania w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. Sąd nie podjął się jednak wyjaśnienia, dlaczego tę datę uznał za istotną z punktu widzenia badania stopnia realizacji weryfikowanej decyzji, pomimo tego, że przyjął, iż tryb przewidziany w art. 106 ust. 5 u.p.s. nie znajdzie zastosowania do decyzji już skonsumowanych. Kończąc powyższe rozważania wskazać należy raz jeszcze, że zastosowany przez organy, a następnie zaakceptowany przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, tryb z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie jest dopuszczalny w okolicznościach przedmiotowej sprawy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta E. - Kierownika II Zespołu Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E. z dnia [...] stycznia 2016 roku. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobligowane będą dokonać poprawnej wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s. w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, stosując się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego wykonywanego z urzędu przez pełnomocnika skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i 258 - 261 p.p.s.a.