IV SA/Wa 878/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Teresa Zyglewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19 poz. 115 z 2007 r. z późn. zm., zwanej dalej "u.d.p.") i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 53 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej zwanej "u.p.z.p.") po rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego – K. J. dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr ewid. [...] położonej przy drodze krajowej nr [...]- [...] w m. [...], w związku z planowaną inwestycją polegającą na rozbudowie istniejącej wylęgarni kurcząt o magazyn pojemników oraz zmianę konstrukcji dachu wylęgarni piskląt, postanowił nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy tej działki. W uzasadnieniu wskazał, że droga krajowa nr [...], zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z [...] grudnia 2008 r., w sprawie klas istniejących dróg, została zakwalifikowana do dróg klasy G (droga główna). Przedłożony przez Wójta Gminy [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, zawiera ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wskazując w pkt 3 zapis, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji będzie się odbywała istniejącym zjazdem z drogi krajowej (dz. nr ewid. [...]). Wskazał, że ww. zjazd, który zapewnia obsługę komunikacyjną działki inwestycyjnej (zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) znajduje się w miejscu niebezpiecznym, tj. na dodatkowym pasie włączenia pojazdów do ruchu z istniejącej stacji paliw, co stwarza duże zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników [...], jak i samych klientów oraz pracowników firmy. W związku z powyższym rozbudowa przedmiotowej inwestycji o kolejne funkcję gospodarcze (część magazynowa) przyczyni się do zwiększenia natężenia ruchu na zjeździe, powodując obniżenie poziomu bezpieczeństwa na drodze klasy G o znaczeniu międzyregionalnym. Powołał przy tym dane z Generalnego Pomiaru Ruchu z 2005 roku na odcinku [...] - [...] (natężenie ruchu w ilości 6066 poj./dobę) oraz kolejny pomiar z 2010 roku, gdzie odnotowano wzrost natężenia ruchu na [...] do 7000 pojazdów na dobę. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazał, że planowana rozbudowa nie zwiększy natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...] – [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] lutego 2016 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. utrzymał ww. postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze krajowej będącej w zarządzie organu uzgadniającego. Włączenie do drogi ruchu drogowego, o którym mowa wyżej, zapewnia zjazd. Dalej organ wskazał, iż w analizowanym projekcie decyzji w punkcie III ppkt. 3 lit. g - warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji - określono, iż obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji ma odbywać się na zasadach dotychczasowych czyli za pośrednictwem istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] (działka ew. nr [...]). Powyższą okoliczność dotyczącą lokalizacji ww. zjazdu usytuowanego w km 283 + 885 (strona lewa) o kategorii zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] potwierdza ewidencja zjazdów zawarta w Banku Danych Drogowych, prowadzona przez Rejon w [...] Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jak również załączona do akt sprawy kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 i dokumentacja fotograficzna. Organ wskazał, że ww. zjazd usytuowany jest w miejscu szczególnie niebezpiecznym tj. na dodatkowym pasie ruchu (pasie włączenia), gdzie zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 5 w związku z § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazdy publiczne nie mogą zostać usytuowane. Jednocześnie organ zauważył, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym inwestor powyższego przedsięwzięcia chcąc nadal wykorzystywać istniejący zjazd publiczny musiałby go przebudować i wyposażyć w dodatkowy pas ruchu. Zgodnie bowiem z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Natomiast w myśl § 78 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia zjazd publiczny powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Zważywszy, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] miarodajne natężenie ruchu wynosi 630 P/h nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy zjazd publiczny musiałby ulec przebudowie i być wyposażony w dodatkowy pas ruchu, co w zaistniałych okolicznościach z uwagi na fakt występowania już dodatkowego pasa ruchu stanowiącego wyjazd z sąsiadującej obok stacji paliw nie jest jednak możliwe. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o jego uchylenie a także uchylenie poprzedzającego go postanowienia pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. Z art. 77 §1 k.p.a. poprzez nie zbadanie i nie udowodnienie w jaki sposób wnioskowana inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącej od wielu lat wylęgami kurcząt o magazyn pojemników (już przechowywanych na zakładzie) oraz wykonanie zadaszenia nad podjazdem dla samochodów wpłynie na zwiększenie ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycja nie zwiększy ani wolumenu produkcji ani ruchu do i z zakładu a ma na celu jedynie optymalizację procesu produkcyjnego (przechowywanie pojemników w jednym miejscu zamiast w kilku miejscach na terenie zakładu) oraz zadaszenie nad podjazdem dla samochodów. Wskazał, że działalność produkcyjna na działce nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w m. [...] prowadzona jest od ponad 45 lat gdyż wcześniej w/w działka była częścią miejscowego PGR gdzie ruch do i z działki był wielokrotnie większy niż teraz, niemal do samego końca PGR-u. Od 6 lat na tej działce działa wylęgarnia kurcząt i wtedy GDDiA nie widziała konieczności przebudowy zjazdu uzgadniając projekt warunków zabudowy tamtej inwestycji ponieważ jasne było, że wylęgarnia będzie generowała o wiele mniejszy ruch niż wcześniej generował PGR. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ administracji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nadto zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy, który powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zapadło po ponownym rozpatrzeniu i wnikliwej analizie całości materiału dowodowego. Należy wskazać, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na żądanie organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia, przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu, w przypadku zarządcy drogi - z przepisami u.d.p. i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm., dalej zwanego "rozporządzeniem z 1999 r."). Przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p., dotyczący obowiązku uzgodnieniowego z poszczególnymi organami, przy podejmowaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne zainicjowane wnioskiem strony. Zatem organ ocenia jedynie projekt decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3524/15, CBOIS). Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z jego treścią: "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Uzgodnienie to dotyczy zatem przede wszystkim oceny pod kątem dopuszczalności zapewnienia obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd. Decydowanie o możliwości wykonania czy przebudowy zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości należy do wyłącznej kompetencji zarządcy drogi publicznej, tj. w omawianej sprawie - do zarządcy drogi krajowej nr [...]. Projekt zjazdu, w myśl u.d.p. i przepisów wykonawczych, powinien uwzględniać obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji za pośrednictwem bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...], gdyż zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 r., do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, właściwym jest zjazd publiczny. Niewątpliwie kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego dla obiektu służącego do prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na sprzedaży i handlu kurczętami, są zdecydowanie bardziej rygorystyczne niż w przypadku udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Należy mieć bowiem na uwadze, iż znacznie większy ruch generowany jest przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza i dlatego wymagany jest zjazd publiczny, o czym stanowi § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 r. Przede wszystkim należy wskazać, iż obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają na lokalizowanie zjazdów publicznych w miejscach bezpośrednio zagrażających bezpieczeństwu duchu drogowego. Do takich miejsc, na co powołał się organ uzgadniający, należy między innymi zlokalizowanie wjazdu na drogę na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy planowany zjazd publiczny do działki nr [...] usytuowany byłby właśnie w takim miejscu. A zatem wbrew obowiązującej regulacji prawnej wyrażonej w § 113 ust. 7 pkt 5 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia. W tej sytuacji bez znaczenia jest, czy planowana inwestycja zwiększy natężenie ruchy czy też nie. Brak możliwości przebudowy zjazdu wynika w tym przypadku bowiem nie z generowania ewentualnego natężenia ruchu, ale z regulacji prawnej zakazującej lokalizacji i przebudowy zjazdu w miejscu oraz w warunkach występujących w rozpoznanej sprawie. Zgodnie z przepisem § 77 ww. rozporządzenia z 1999 r. "zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych". Trzeba wskazać, że usytuowanie przedmiotowej nieruchomości jak i aktualnego zjazdu, ustalone przez organ potwierdzają złożone do akt sprawy administracyjnej fotografie, mapy oraz szkice przebiegu drogi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż skoro niniejsze postępowanie dotyczy uzgodnienia przedstawionego organowi projektu decyzji o warunkach zabudowy, w którym obsługa komunikacyjna wnioskowanej inwestycji miałaby się odbywać za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a lokalizacja takiego zjazdu byłaby sprzeczna z powołanym powyżej przepisem § 113 ust. 7 pkt 5 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, organ nie mógł uzgodnić tego projektu. Istotą sporu bowiem pozostaje fakt, że skarżący zaplanował inwestycję, która może być obsługiwana wyłącznie przez zjazd publiczny, a takowy ze względu na lokalizację na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu jest niedozwolony. Należy zatem podkreślić, że w prowadzonym postępowaniu, co słusznie organ wykazał w treści zaskarżonego postanowienia, już wystąpienie zjazdu publicznego na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] stałoby w sprzeczności z przepisem § 113 ust. 7 pkt 5 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r., do których odsyła art. 29 ust. 4 u.d.p., dlatego też podniesione w skardze okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zgodnie również z jednolitym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999 r. nie uzasadnia badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie wjazdu/wyjazdu w miejscach określonych szczegółowo w omawianym przepisie (wyrok z 23 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 836/06, CBOIS; LEX nr 338663 oraz z 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 89/10, CBOIS, LEX nr 745360). Nie można zatem uznać, wbrew stanowisku skarżącego, że przesłanką wystarczającą do uzgodnienia projektu budowlanego jest fakt braku wpływu planowanej inwestycji na ruch drogowy prowadzący do planowanej, modernizowanej inwestycji. Jednocześnie zauważyć należy, co prawidłowo podniósł organ, że stosownie do § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia zjazd publiczny z drogi klasy GP, G lub Z do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 pojazdów na godzinę. Skoro natężenie to w niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wynosi aż 630 pojazdów na godzinę, to nie ulega wątpliwości, że planowany zjazd publiczny powinien ulec przebudowie i być wyposażony w dodatkowy pas ruchu. Z uwagi na fakt występowania już dodatkowego pasa ruchu stanowiącego wyjazd z sąsiadującej obok stacji paliw stworzenie takiego pasa ruchu nie jest możliwe. Podkreślić należy, że organ odniósł się do całości zgromadzonego materiału dowodowego, zatem ocena, której dokonał GDDKiA pozwoliła stwierdzić, że nie naruszono art. 7, art. 77, i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec braku innych uchybień nie doszło także do naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż postępowanie było prowadzone w zgodzie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Stąd też, Sąd badając pod względem legalności zaskarżone rozstrzygnięcia, nie znalazł podstaw prawnych do ich uchylenia, a tym samym do uwzględnienia przedmiotowej skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.