II SA/Gd 221/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na pismo B Spółki Akcyjnej w G. z dnia 12 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 5 listopada 2015 r. skarżąca – A. powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ) zwróciła się do B. o udostępnienie jej kopii protokołów odbiorów rzeczowych (jakościowych) prac wykonanych w ramach zadania inwestycyjnego o nazwie "Zaprojektowanie i budowa [...]" na obiektach [..]-[..], a także przekazanie kopii dokumentów obmiarów tych obiektów. Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. Prezes Zarządu B. poinformował wnioskodawcę, że "zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane informacje nie mają przymiotu informacji publicznej i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa B.". Uznając powyższe pismo za decyzję podmiotu zobowiązanego ustawowo do udostępnienia informacji publicznej skarżąca wystąpiła z pismem zatytułowanym jako "wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy". W piśmie tym nie zgodziła się ze stanowiskiem, że żądane przez nią dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 12 lutego 2016 r. Prezes Zarządu B. poinformował, że w ramach realizacji kontraktu na podstawie którego wykonywane było zadanie inwestycyjne związane z budową kolei nie zostały sporządzone "obmiary obiektów ani protokoły odbiorów rzeczowych w rozumieniu dokumentacji jakiej żąda wnioskodawca w swoim wniosku". Ponadto wyjaśnił, że zawarte pomiędzy reprezentowaną przez niego spółką a generalnym wykonawcą oraz pomiędzy generalnym wykonawcą i podwykonawcami kontrakty zawierały stosowne klauzule dotyczące poufności i zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa. Wskazał, że z uwagi na przyjęte zamienne rozwiązania w ramach systemu FIDIC w oparciu o który realizowane było zadanie, wszelkie informacje, jakie pozyskała w tym zakresie spółka, stanowią dla niej wartość ekonomiczną i gospodarczą. Przyjmując, że powyższe pismo stanowi decyzję podmiotu zobowiązanego ustawowo do udostępnienia informacji publicznej odmawiającą udostępnienia żądanych protokołów odbioru i dokumentów obmiarów obiektów wymienionych we wniosku A. wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze tej zażądała uchylenia rozstrzygnięć zawartych w pismach z dnia 12 lutego 2016 r. i 18 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wskazała na sprzeczność twierdzeń B. co do nieposiadania żądanych informacji i odmowy ich udostępnienia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Podniosła, że z uwagi na fakt, iż B. jest w całości, jak wynika zresztą z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, spółką jednostki samorządu terytorialnego – Województwa, to jest podmiotem zobowiązanym ustawowo do udostępnienia informacji publicznej. Argumentowała, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną, a zobowiązany do ich udostępnienia podmiot nie wykazał na czym polega ich wartość gospodarcza dla spółki, stąd nie wchodziło w grę ograniczenie przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę B. wniosła o jej oddalenie. Spółka ta podtrzymała stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach, że nie jest w posiadaniu dokumentów "w takim rozumieniu, jakie wskazuje skarżący", a ponadto że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a dodatkowo dotyczą sfery objętej tajemnicą przedsiębiorstwa. Dążąc do wyjaśnienia stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę Sąd zwrócił się do B. o wyjaśnienie kwestii dotyczących obiektów i dokumentów będących przedmiotem wniosku. W odpowiedzi na pytania Sądu w piśmie z dnia 25 maja 2016 r. Spółka ta wyjaśniła, że obiekty oznaczone [..]-[..] to wiadukty kolejowe usytuowane w różnych punktach linii kolejowej (stąd różna ich numeracja). Skarżąca przedstawiła kopie decyzji administracyjnych na podstawie których obiekty te zostały wybudowane i oddane do użytkowania (kopie decyzji w aktach sprawy). Ponadto wyjaśniła w oparciu o jaki wzorzec kontraktowy obiekty te były realizowane, w jakim systemie, przedstawiła Akt umowy i Warunki szczegółowe. Ponadto wskazała, że odpowiednikiem protokołu odbioru, o który chodziło skarżącej jest tzw. Świadectwo Przejęcia z dnia 30 kwietnia 2015 r., które również załączyła do akt sprawy. Poinformowała, że po wniesieniu skargi dokument ten wraz z pozwoleniami na użytkowanie obiektów zostały przedstawione skarżącej i są przez nią analizowane pod kątem tego czy wyczerpują zakres zgłoszonego żądania. Skarżąca zobowiązana do ustosunkowania się do powyższych twierdzeń oświadczyła, że podtrzymuje skargę w sprawie. Zdaniem skarżącej odmowa udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oznacza, że B. dysponuje żądaną informacją, a zatem skarga jest zasadna, a wydana decyzja narusza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z tego względu, że skierowane do skarżącej pisma nie mogą być uznane za rozstrzygnięcia odmawiające dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 17 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie bezsporne jest, że B. jako osoba prawna w której jednostka samorządu terytorialnego (Województwo) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Z przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że odmowa udostępnienia informacji następuje w formie decyzji administracyjnej do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 17 ust. 1 tej ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęto, że niezbędnymi elementami, które umożliwiają uznanie pisma organu władzy publicznej za decyzję administracyjną są: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. To minimum elementów z art. 107 § 1 kpa pozwala na ustalenie podmiotów i przedmiotu stosunku materialnoprawnego, a jego nawiązanie jest celem, dla zrealizowania którego następuje wydanie decyzji administracyjnej. Postępowanie zakończone takim "pismem" będzie wadliwe, sam akt administracyjny kryjacy się w nim też będzie wadliwy, ale adresat takiej ułomnej decyzji administracyjnej może uzyskać ochronę sądową swych praw, ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie przywrócenia działania administracji publicznej do stanu zgodności z prawem (por. J. Borkowski [w] Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz , B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 452). Zdaniem Sądu "decyzje", a precyzyjniej "rozstrzygnięcia" w rozumieniu art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotów niebędących organami władzy publicznej, aby odpowiadały wymaganej formie pozwalającej na uznanie ich za takie rozstrzygnięcia powinny także spełniać minimalne wymogi opisane wyżej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie I OSK 2050/14 (wyrok dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl) decyzje wydane przez podmioty niebędące organami władzy publicznej wprawdzie nie muszą spełniać tak surowych kryteriów jak decyzje organów administracji, to jednak nie oznacza to zejścia poniżej wymaganego minimum dla uznania pism Spółki za decyzje (...). W wyroku tym NSA uznał, że takim niezbędnym minimum oprócz oznaczenia podmiotu wydającego akt, rozstrzygnięcia, wskazania adresata jest podpisanie go w przypadku spółki prawa handlowego przez osoby uprawnione do jej reprezentacji zgodnie z zasadami reprezentacji wskazanymi w KRS. Odpowiedzi pisemne udzielone niezgodnie z tymi zasadami, z uwagi na brak podpisania ich przez osoby uprawnione do reprezentacji Spółki tj. brak jednego z podstawowych elementów pozwalających na uznanie tych czynności za decyzję administracyjną, nie stanowią decyzji w świetle wymogów z art. 107 ust. 1 kpa. Z odpisu z KRS znajdującego się w aktach sprawy wynika, że uprawnionymi do reprezentacji B. są w przypadku zarządu wieloosobowego – dwaj członkowie zarządu albo jeden członek zarządu łącznie z prokurentem oraz że zarząd jest dwuosobowy (k. 19). W konsekwencji zaskarżone pismo z dnia 12 lutego 2016 r. podpisane niezgodnie z zasadami reprezentacji wyłącznie przez Prezesa Zarządu K. R. nie stanowiło rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych względów wniesiona skarga musiała podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako "P.p.s.a.". Brak jest bowiem przedmiotu zaskarżenia w postaci rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji możliwości zbadania jego zasadności w kontekście powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy i możliwości wydania orzeczenia stosownie do art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wprawdzie pozornie wydawać się może, że takie stanowisko Sądu powoduje, iż podmiot zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji publicznej, odmawiając jej w formie niespełniającej minimalnych wymogów dla decyzji odnosi pewną korzyść w postaci braku sądowej kontroli przejawu swojej działalności, to jednak zdaniem Sądu tak nie jest. W sytuacji bowiem gdy stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji ani jej nie udostępnia, ani nie wydaje decyzji (odpowiadającej minimalnym wymaganiom z art. 107 § 1 kpa) o odmowie, to popada w bezczynność na którą wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność. W ramach tej skargi sąd administracyjny dysponuje środkami, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że w ramach skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej sąd może kontrolować nie tylko brak rozstrzygnięcia, ale także prawdziwość oświadczenia o nieposiadaniu informacji w formie określonej we wniosku. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy wobec jednoznacznego sprecyzowania rodzaju skargi przez skarżącą "na decyzję z dnia 12 lutego 2016 r." nie było podstaw do przekwalifikowania jej z urzędu na skargę na bezczynność. Takie działanie w sytuacji gdy skarga została wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika mogło nie odpowiadać intencji strony skarżącej. Ponadto należy mieć na względzie, że skarżącej udostępniono dokumenty, które jak twierdzi B. odpowiadają treści tych, o których mowa we wniosku. W ramach wniesionej skargi "na decyzję" Sąd nie mógł jednak badać czy dokumenty te wyczerpują zakres żądania, skoro skarżąca ostatecznie podtrzymała swoje stanowisko, domagając się uchylenia wydanych w sprawie "decyzji" i wywodząc z ich treści, że skoro podmiot zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji odmawia ich udostępnienia z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 ustawy, to oznacza że jest w ich posiadaniu. W tych okolicznościach Sąd uznał, że ocena czy uzyskane dokumenty wyczerpują żądanie skarżącej należy w pierwszej kolejności do niej samej. O ile, zdaniem skarżącej B. nie udostępniła wszystkich lub tylko niektórych dokumentów, o których mowa we wniosku, to skarżąca może skorzystać ze skargi na bezczynność. Rację ma natomiast skarżąca, że powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 ustawy ma sens tylko wówczas gdy żądane informacje stanowią informację publiczną i dodatkowo znajdują się w posiadaniu podmiotu. Okoliczność ta jednak nie uprawniała Sądu do kontroli i uchylenia pisma, które z racji braku minimum wymogów z art. 107 § 1 kpa nie spełniało warunku uznania go za oficjalny przejaw stanowiska (rozstrzygnięcia) podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.