I OSK 2050/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Dominika Sain-Knothe, po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 589/13 w sprawie ze skargi E.M. na bezczynność M. S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz E.M. kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 589/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E.M. na bezczynność M. S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał M. S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia pkt 2, 3, 4, 5 wniosku skarżącego z dnia 10 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 10 sierpnia 2012 r., uzupełnionym wnioskiem z 29 sierpnia 2012 r., E.M. domagał się od M. S.A. z siedzibą w Warszawie udostępnienia: 1. dokumentu Biura Infrastruktury Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy stanowiącego zgłoszenie zadania inwestycyjnego "Budowa kanału ściekowego w ul. S. DN 0,2 m Lca 120 m w Warszawie Dzielnica Włochy", 2. dokumentacji zawierającej uzasadnienie przeprowadzenia w 2008 r. inspekcji istniejącego kanału ściekowego w ul. S. na określonym w nim odcinku, sporządzonej w jej wyniku ekspertyzy oraz kosztów przeprowadzenia inspekcji i sporządzenia ekspertyzy, 3. dokumentacji zawierającej uzasadnienie przeprowadzenia 23 maja 2012 r. inspekcji istniejącego kanału ściekowego w ul. S. na określonym w nim odcinku, sporządzonej w jej wyniku ekspertyzy oraz kosztów tej inspekcji i ekspertyzy, 4. uchwały Zarządu M. nr [...] z [...] marca 2012 r., 5. dokumentacji zawierającej określenie kwot przeznaczonych na sfinansowanie inwestycji budowy kanału ściekowego w ul. S. W odpowiedzi na wniosek z dnia 10 września 2012 r. Spółka udostępniła skarżącemu pismo, o którym mowa w punkcie 1 wniosku. Spółka stwierdziła także, że informacje żądane w pkt 5 wniosku stanowią tajemnice przedsiębiorstwa i nie mogą być udostępnione. Natomiast w piśmie z dnia 7 września 2012 r. odmówiono uwzględnienia żądania zawartego w punkcie 4 wniosku. Co do punktów 2 i 3 powyższego wniosku organ się nie ustosunkował w żaden sposób. E.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2012 r. Zarzucił w niej naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie danych objętych punktami 2-5 wniosku i brakiem rozpatrzenia żądania, naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 tej ustawy poprzez nieudostępnienie informacji żądanej w punkcie 5 i bezzasadne uznanie, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa, naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 tej ustawy i art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie uchwały, o jakiej mowa w punkcie 4 wniosku w skutek uznania, że nie stanowi ona informacji publicznej, naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy poprzez brak udzielenia informacji publicznej i wydania decyzji w tej materii oraz naruszenie art. 10 ust. 1 tej ustawy poprzez nieuprawnione odesłanie do instrukcji zawartej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie w zakresie bezczynności dotyczącej punktów 1, 4, 5 wniosku skarżącego, albowiem w odniesieniu do punktów 4 i 5 wydane zostały decyzje odmowne, a dokumenty żądane w punkcie 1 zostały skarżącemu przekazane. Natomiast w zakresie punktów 2 i 3 wniosku organ domagał się umorzenia postępowania, z powodu udostępnienia żądanych danych po wniesieniu skargi. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 434/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał Spółkę do rozpoznania pkt 2,3,4,5 przedmiotowego wniosku, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, dysponuje majątkiem publicznym, gdyż jedynym udziałowcem spółki jest Miasto Stołeczne Warszawa, przeto jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nadto w ocenie Sądu przedmiotowe dane stanowią informację publiczną, albowiem odnoszą się do majątku podmiotu realizującego zadania publiczne a także obejmują dokumentację urzędową. Punkt 1 wniosku skarżącego został załatwiony, gdyż doręczono mu kopię żądanego dokumentu. Zdaniem Sądu pozostałe dokumenty nie zostały udostępnione. Z doręczonych mu dokumentów nie wynika bowiem, aby w jakimkolwiek stopniu nawiązywały do ekspertyz i wskazywały na poniesione koszty w związku z inspekcjami i ekspertyzami, o jakich mowa we wniosku. Brak jest jednocześnie wydania przez organ decyzji odmawiającej udzielania żądanej informacji, gdyż pisma Spółki dotyczące pkt 4 i 5 wniosku nie zawierają minimalnych składników decyzji, nadto nie zostały podpisane przez właściwe osoby, skoro do reprezentowania Spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu lub jednego łącznie z prokurentem, a pisma podpisano jednoosobowo i to przez nieuprawnione osoby. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 696/13 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w Warszawie, uchylił powyższy wyrok. Sąd wskazał, że Sąd I instancji poczynił ustalenia faktyczne i rozważania prawne na podstawie dokumentów, których brak jest w aktach i z którymi Sąd orzekający się nie zapoznał. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno w aktach administracyjnych, jak i sądowych, brak jest dokumentów, jakie Sąd I instancji opisał w kontekście załatwienia (niezałatwienia) żądania zawartego w punktach 2, 3, 4 i 5 wniosku skarżącego z 10 sierpnia 2012 r. Nie ma też dowodu na fakt zapoznania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z nimi w inny sposób. W konsekwencji stwierdził, że Sąd I instancji nie wyjaśnił sprawy w zakresie dotyczącym nieudostępnienia informacji o inspekcjach, ekspertyzach i kosztach z tym związanych, zatem materia ta uchyla się spod kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że brak jest w aktach pism, które organ uznał za decyzje administracyjne, dlatego także w tym zakresie nie można było dokonać oceny zasadności zastosowania przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia. Nie można było bowiem ustalić, jakie elementy one zawierały, przez kogo zostały podpisane, a w konsekwencji czy możliwe jest potraktowanie ich jako decyzji administracyjnych. Ponadto Sąd II instancji wskazał na kolejną kwestię mogącą podlegać badaniu tj. na możliwość ewentualnego udzielenia przez osoby uprawnione do reprezentacji Spółki upoważnienia do działania w jej imieniu innym osobom, w tym podpisującym te pisma, o ile nie wyłącza tego właściwy akt. Tej okoliczności Sąd I instancji nie wyjaśnił, toteż jego pogląd o wadliwości decyzji z powodu braku uprawnienia do działania w imieniu Spółki był co najmniej przedwczesny. Zobowiązując M. S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia pkt 2, 3, 4 i 5 wniosku E.M. o udostępnienie informacji publicznej wymienionym na wstępie wyrokiem ( zaskarżonym), Sąd I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnił, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Zdaniem Sądu nie można uznać, że Spółka spełniła żądanie zawarte w pkt 2 i 3 wniosku. Przesłane skarżącemu dokumenty nie zawierały pisma przewodniego, nie wiadomo więc które z nich odnoszą się do żądania ujętego w pkt 2 wniosku skarżącego, a które do informacji wnioskowanych w jego pkt 3. Niemożliwe jest także stwierdzenie czy przesłane dokumenty stanowią całość dokumentacji dotyczącej kanału ściekowego w ul. Słowiczej. Odnosząc się zaś do realizacji pkt 4 i 5 wniosku, Sąd uznał, że Spółka pozostaje w bezczynności, gdyż pisma z dni 7 i 10 września 2012 r. nie stanowią decyzji, którymi odmówiono skarżącemu udzielenia wnioskowanej informacji w omawianym zakresie. Nie zawierają one bowiem podpisu osoby reprezentującej Spółkę. Pisma podpisane zostały przez kierowników wewnętrznych komórek organizacyjnych Spółki nadzorowanych bezpośrednio przez członka zarządu. Osoby te, w świetle zapisów instrukcji, były uprawnione do załatwienia sprawy w zakresie udzielenia informacji publicznej, tzw. do podejmowania stosownych czynności aż do przygotowania projektu załatwienia sprawy. Mogły zatem udzielić wnioskowanej informacji, co stanowi czynność materialno-techniczną, mogły też opracować stanowisko zmierzające do odmowy jej udzielenia. Nie posiadały natomiast upoważnienia osób uprawnionych do reprezentacji Spółki do działania w jej imieniu. Zgodnie z odpisem KRS Spółka jest reprezentowane przez dwóch członków zarządu działających wspólnie lub jednego działającego łącznie z prokurentem. Brak jest zaś odrębnych pełnomocnictw udzielonych przez podmioty uprawnione pracownikom podpisanym pod każdym z pism. Upoważnienia do wydania decyzji przez te osoby nie można wyprowadzić też z instrukcji dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie zawiera ona treści na to pozwalających. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że decyzję o odmowie udostępnienia informacji wydaje się wówczas, gdy informacja nie może być udzielona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło M. S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżając go w części obejmującej pkt 1 i 3 wyroku i domagając się jego uchylenia w tym zakresie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 149 § 1 pkt u.p.p.s.p." w związku z art. 107 § k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż w ocenie Sądu odpowiedzi udzielone wnioskodawcy w zakresie pkt 4 i 5 wniosku z dnia 10 sierpnia 2012 roku nie stanowiły decyzji administracyjnych, z uwagi na fakt, że podpisujące je osoby nie były upoważnione do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji nie był organ administracji, ale spółka prawa handlowego, do której rozstrzygnięć w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się jedynie odpowiednio (na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Zaś w przypadku odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. decyzja nie musi spełniać tak surowych kryteriów, jak decyzja organu administracyjnego. Decyzje o odmowie udostępnienia informacji objętych pkt 4 i 5 wniosku niewątpliwie zawierały rozstrzygnięcie, wskazywały adresata, a także były opatrzone podpisem i pieczątką osoby przedstawiającej stanowisko w imieniu spółki. Były one podjęte przez kierowników właściwych merytorycznie wewnętrznych komórek organizacyjnych Spółki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.M. wniósł o jej odrzucenie z powodu niespełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w art. 176 p.p.s.a. a z ostrożności procesowej o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Na wstępie należy odnieść się do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on zbyt daleko idący. Wbrew wnoszącemu o to, w skardze kasacyjnej przytoczono stosownie do wymogu zawartego w art. 176 p.p.s.a. podstawę kasacyjną. Przyznać należy, że w jej uzasadnieniu nie wskazano, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednak nie jest to element konstrukcyjny skargi, który uniemożliwia jej rozpoznanie. Nie jest to zatem brak formalny skargi kasacyjnej powodujący konieczność jej odrzucenia na podstawie art. 180 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, to sprowadzają się one do podważania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że pisma Spółki z dnia 7 i 10 września 2012 r., w których odniesiono się co do żądania z punktu 4 i 5 wniosku E.M., nie mogą być uznane za decyzje, z uwagi na to, że nie są podpisane przez osoby, które mogą reprezentować spółkę, co przesądzało o uznaniu spółki za bezczynną w tym zakresie. Jak to słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie jest organ władzy publicznej a spółka prawa handlowego, do której rozstrzygnięć dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej, stosownie do przepisu art. 17 ust.1 u.d.i.p., przepisy art. 16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio. W rezultacie, czego nie kwestionuje także Sąd Wojewódzki, decyzje wydawane przez takie podmioty, nie muszą spełniać tak surowych kryteriów jak decyzje organów administracji. To nie oznacza jednak zejścia poniżej wymaganego minimum dla uznania pism Spółki za decyzje. Nie jest kwestionowane w judykaturze i doktrynie, że takie pismo musi zawierać co najmniej oznaczenie podmiotu wydającego akt, rozstrzygnięcie istoty sprawy, wskazanie adresata a także musi być opatrzone podpisem osoby reprezentującej podmiot wydający akt. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie ma wątpliwości co do spełnienia pierwszych trzech wymogów. Uznał natomiast, że pisma z 7 i 10 września 2012 r. dotyczące żądań zawartych w punktach 4 i 5 wniosku, nie spełniają ostatniego wymogu, ponieważ nie są one podpisane przez osoby, które mogą reprezentować spółkę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Z niepodważanego stanu faktycznego wynika, że przedmiotowe pisma podpisane są przez kierowników działów, którzy w świetle punktu 4.6 Instrukcji dotyczącej udostępniania informacji publicznej, będącej załącznikiem do uchwały zarządu Spółki, są "jednostkami właściwymi". Autor skargi kasacyjnej upatruje upoważnienia tych kierowników także do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w zapisie punktu 5.3 powyższej Instrukcji. Z tego zapisu wynika, że "Właściwa jednostka wyraża lub nie wyraża zgody na udostępnienie informacji publicznej dotyczącej spółki". Skarżąca kasacyjnie jest spółką prawa handlowego. W związku z tym w zakresie reprezentacji komunalnej spółki akcyjnej stosuje się do niej unormowania kodeksu spółek handlowych w takim zakresie, w jakim nie regulują jej stanu prawnego przepisy art. 10a ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Zgodnie zatem z art. 373 § 1 k.s.h. zasady reprezentacji powinny zostać określone w statucie spółki akcyjnej. Z odpisu z KRS Spółki znajdującym się w aktach sprawy wynika, że uprawnionymi do reprezentacji skarżącej kasacyjnie Spółki są dwaj członkowie zarządu bądź jeden członek zarządu działający łącznie z prokurentem. Nie ulega wątpliwości, że z zapisu pkt 5.3 Instrukcji nie wynika wprost, że właściwe jednostki są upoważnione do wydawania decyzji. Do takiej konstatacji nie doprowadza także analiza całej Instrukcji. Wywieść z niej można jedynie, co wynika także z doświadczenia życiowego, że wskazane jednostki uprawnione są do załatwiania spraw w zakresie udzielenia informacji, bowiem odbywa się to w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast w przypadku braku zgody na udostępnienie informacji publicznej, w braku wyraźnego zapisu instrukcji, należy przyjąć, że jednostki te uprawnione są do podejmowania stosownych czynności z przygotowaniem projektu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednak ostatecznie rozstrzygnięcie powinny podjąć osoby uprawnione do reprezentowania Spółki, wskazane w KRS. Zatem odpowiedzi pisemne udzielone przez kierowników jednostek organizacyjnych spółki, z uwagi na brak podpisania ich przez osoby uprawnione do reprezentacji Spółki, tj. brak jednego z podstawowych elementów pozwalających na uznanie tych czynności za decyzję administracyjną, nie stanowią decyzji w świetle wymogów z art. 107 ust. 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku podjęcia danego działania w nieprzewidzianej prawem dla tej czynności formie, np. gdy podmiot odmawia udzielenia informacji publicznej pismem, podmiot ten pozostaje w bezczynności. Dlatego, należy uznać, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że Spółka pozostaje w bezczynności i stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. zobowiązał ją do rozpoznania wniosku w części kwestionowanej w skardze kasacyjnej. Prawdą jest, że Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność co do zasady nie ocenia zgodności z prawem wydanego aktu, czy też prawidłowości postępowania w ramach którego akt ten został wydany. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji nie mógł uchylić się od oceny charakteru pism z dnia 7 i 10 września 2012 r. Brak tej oceny, nie pozwalałby na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, której wynik zależał od uznania tych pism za decyzje. Odpowiedź pozytywna przesądzałaby o oddaleniu skargi co do żądań z pkt 4 i 5 wniosku. Natomiast ocena negatywna uprawniała Sąd do uwzględnienia skargi. Nie można się także zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, że jakoby Sąd pierwszej instancji w wywodzie zawartym w pierwszym akapicie na stronie siódmej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawarł wywód wskazujący na to, że żądana w punkcie 4 informacja nie jest publiczną. Do takiego wniosku doprowadziła spółkę zapewne niezbyt jasna wypowiedź Sądu. Jednak uważna analiza tego wywodu doprowadza do wniosku, że jest to jedynie jeszcze jeden argument przemawiający za tym, że pismo z dnia 7 września 2012 r. skierowane do wnioskodawcy, w którym twierdzi się, że nie jest to informacja publiczna, wobec braku wymogu wydawania w takiej sytuacji decyzji (a sama spółka nie widziała potrzeby wydawania decyzji), to te pismo świadczy o tym, że nią nie jest. Potwierdzeniem takiego rozumienia tego wywodu Sądu jest to, że NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. uchylającym poprzedni wyrok WSA z dnia 20 grudnia 2012 r. w tej sprawie, niewątpliwie nie stwierdził, że żądanie informacje nie są publicznymi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz E.M. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a