I GSK 1072/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Kościan od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Po 556/16 w sprawie ze skargi Miasta Kościan na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r. nr 2/259/2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmiany uchwały budżetowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Kościan na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Po 556/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Miasta Kościana na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 27 stycznia 2016 r., stwierdzającą nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Kościana z 30 grudnia 2015 r. w sprawie uchwały budżetowej na 2015 r. W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że przedmiotem sporu w sprawie jest ocena, czy Burmistrz Miasta Kościana mógł upoważnić swojego zastępcę do zmiany w budżecie. Poddając kontroli zaskarżoną uchwałę Kolegium RIO w Poznaniu Sąd wskazał, że nie wskazuje ona przepisu, który wykluczałby możliwość podpisania zarządzenia w sprawie zmiany uchwały budżetowej na dany rok, lecz wywodzi, że działanie tego rodzaju nie mieści się w ramach ogólnej kompetencji do dekoncentracji zadań wynikającej z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm. dalej: u.s.g.), zgodnie z którym burmistrz może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy burmistrza lub sekretarzowi gminy. Interpretacja tego przepisu dokonana w oparciu o dyrektywy wykładni językowej nie pozwala jednak na zaaprobowanie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej uchwale, że upoważnienie wynikające z tego przepisu przysługuje wyłącznie wójtowi jako kierownikowi urzędu, przy pomocy którego wykonuje on zadania. Sąd wskazał, że interpretacja art. 33 ust. 4 u.s.g. dokonana w oparciu o dyrektywy wykładni językowej nie pozwala na zaaprobowanie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej uchwale, że upoważnienie wynikające z tego przepisu przysługuje wyłącznie wójtowi jako kierownikowi urzędu, przy pomocy którego wykonuje on zadania. Wbrew twierdzeniom Kolegium RIO w Poznaniu, przekazanie określonych spraw innym podmiotom nie prowadzi do delegowania kompetencji na inny podmiot (organ), lecz do dekoncentracji kompetencyjnej w zakresie uprawnień wykonawczych wójta. Wydającym sporne zarządzenie, mimo złożenia podpisu przez Zastępcę Burmistrza Miasta Kościana, był Burmistrz Miasta Kościana. Tego rodzaju działanie nie sprzeciwia się przepisowi art. 232 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.). Przy czym, w świetle art. 2 pkt 2 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego oznacza również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W tym kontekście, zdaniem Sądu I instancji, niezrozumiała jest argumentacja, że upoważnienie udzielane jest burmistrzowi jako organowi wykonawczemu gminy, a nie jako kierownikowi urzędu, przy pomocy którego wykonuje on zadania. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd stwierdził, że organem upoważnionym do wydania spornego zarządzenia był burmistrz – organ gminy – rozumiany w sposób abstrakcyjny jako jednostka organizacyjna wyodrębniona w celu wykonywania określonych zadań, a nie burmistrz postrzegany przez pryzmat osoby pełniącej funkcję organu. Stąd trafnie sporne zarządzenie wydane zostało przez właściwy organ – Burmistrza Miasta Kościana. Dekoncentracja zadań, polegająca w badanym przypadku na upoważnieniu Zastępcy Burmistrza do podpisania zarządzenia, nie przesądza, że zostało ono wydane przez organ inny niż organ właściwy – Burmistrza Miasta Kościana. Sąd I instancji odnosząc się do kwestii zakresu przedmiotowego dekoncentracji, o której mowa w art. 33 ust. 4 u.s.g. wskazał, że nie znajduje uzasadnienia normatywnego stanowisko Kolegium RIO w Poznaniu zaprezentowane w zaskarżonej uchwale, że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych burmistrzowi kompetencji do dokonywania zmian w budżecie. Sąd nie zaaprobował także poglądu organu, że w obowiązującym stanie prawnym brakuje podstaw dopuszczających zdekoncentrowanie na rzecz zastępcy uprawnień burmistrza do wydawania zarządzeń w sprawie zmian w budżecie. W doktrynie przedmiotu wskazuje się, że do kategorii spraw przekazanych na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. będą zaliczać się wszystkie zadania publiczne gminy zastrzeżone wyraźnym przepisem prawa do kompetencji burmistrza. Przekazane sprawy nie muszą zatem ograniczać się tylko do kwestii związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, gdyż przepis stanowi szeroko o sprawach gminy. Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy zastępcy wójta czy sekretarzowi nie zmieni faktu, iż wyłącznie odpowiedzialny za realizację tych spraw będzie burmistrz, pomimo że to nie on będzie ich faktycznym wykonawcą. Świadczy o tym występujący w art. 33 ust. 4 u.s.g. zwrot "w swoim imieniu". Przepisem, na podstawie którego zadania publiczne zastrzeżone zostały do kompetencji burmistrza jest przepis art. 257 u.f.p., który został powołany jako podstawa prawna spornego zarządzenia z 30 grudnia 2015 r. Sąd stwierdził zatem, że dokonanie zmian w uchwale budżetowej jest zadaniem zastrzeżonym do kompetencji burmistrza na mocy szczególnego przepisu ustawy. Nie było zatem przeszkód, by w ramach dekoncentracji zadań, wydane w tym zakresie zarządzenie zostało podpisane przez zastępcę burmistrza w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa, na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. W ocenie Sądu, w świetle powyższego przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. może stanowić podstawę do delegowania przypisanych burmistrzowi kompetencji do dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej. I w tym zakresie stanowisko Kolegium RIO wyrażone w zaskarżonej uchwale jest niezasadne. W ocenie Sądu, Zastępca Burmistrza nie miał umocowania do wydania spornego zarządzenia. Powierzenie wykonywania określonych czynności przez burmistrza swojemu zastępcy musi być jednoznaczne i musi prowadzić do niebudzących żadnych wątpliwości upoważnienia zastępcy do wykonywania przekazanych mu kompetencji. Owo "powierzenie" powinno znaleźć wyraz w tzw. zakresie czynności zastępcy burmistrza, który bez względu na formę winien precyzyjnie określać zakres powierzonych mu spraw. W rozdziale II Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Kościana "Zasady kierowania urzędem" w § 10 ust. 1 zapisano, że "Zastępca Burmistrza podejmuje czynności kierownika urzędu pod nieobecność burmistrza lub wynikającego z innych przyczyn niemożności pełnienia obowiązków przez burmistrza". Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Urząd gminy jest jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy. Urząd gminy nie wykonuje więc jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji. Z treści pełnomocnictwa wynika bezspornie, że upoważnia ono Zastępcę Burmistrza do podejmowania czynności kierownika urzędu, czyli w istocie do zarządzania urzędem, organizowania pracy i ponoszenia odpowiedzialności za jego prawidłowe funkcjonowanie. Uchwała budżetowa jest podstawą prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego dla danego roku budżetowego, jest konieczna dla zachowania ciągłości, sprawności i prawidłowości funkcjonowania tej jednostki. W związku z tym umocowanie do podejmowania jedynie czynności kierownika urzędu nie upoważnia Zastępcy Burmistrza do dokonywania zmian w uchwale budżetowej. Sąd I instancji wskazał, że Kolegium RIO prawidłowo stwierdziło nieważność przedmiotowego zarządzenia, albowiem z treści udzielonego pełnomocnictwa nie wynika, aby Burmistrz Miasta Kościana upoważnił swojego Zastępcę do prowadzenia takich spraw jak zmiany w budżecie. Burmistrz Miasta Kościana skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono narusznie: przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. oraz niezastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. (pomimo istnienia podstaw do uchylenia uchwały RIO), polegające na nieuwzględnieniu skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 27 stycznia 2016 r., stwierdzającą nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Kościana z 30 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej - w sytuacji, gdy uchwała RIO została wydana z naruszeniem art. 91 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt. 4, art. 31 i art. 33 ust. 4 u.s.g. oraz art. 257 i art. 2 pkt 2 u.f.p., polegającym na błędnym uznaniu, iż przepisy te nie stanowią podstawy do powierzenia przez Burmistrza prowadzenia spraw Gminy w zakresie dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej na rzecz Zastępcy Burmistrza, podczas gdy w rzeczywistości przepisy te nie zawierają ograniczeń odnoszących się do zakresu kompetencji, które mogą zostać zdekoncentrowane, w związku z czym Burmistrz był uprawniony do przekazania na podstawie tych przepisów zadania zastrzeżonego do jego kompetencji na mocy przepisu szczególnego w postaci dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej na rzecz swojego Zastępcy, co zostało skutecznie dokonane na podstawie § 10 ust. 1 (ewentualnie § 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 41 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Kościana. prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 u.s.g. poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu i przyjęcie, że upoważnienie Burmistrza Miasta Kościana, udzielone Zastępcy Burmistrza na podstawie § 10 ust. 1 (ewentualnie § 41 ust. 1 pkt 1) w zw. z § 41 ust. 2) Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Kościana, nie uprawniało zastępcy Burmistrza do podpisania zarządzenia Burmistrza w sprawie uchwały budżetowej na rok 2015. W odpowiedzi na skargę kasacyjną RIO w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego. Zarzucając naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g., strona podniosła, że wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy (art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 31 i art. 33 ust. 4 u.s.g. oraz art. 257 i art. 2 pkt 2 u.f.p.) nie pozbawiają Burmistrza prawa do powierzenia prowadzenia spraw Gminy w zakresie dokonywania zmian w budżecie Zastępcy Burmistrza. W związku z czym zdaniem strony należało przyjąć, że udzielone przez Burmistrza Miasta Kościana upoważnienie dla Zastępcy Burmistrza, na podstawie § 10 ust. 1 (ewentualnie § 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 41 ust. 2) Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Kościana, uprawniało Zastępcę Burmistrza do podpisania zarządzenia Burmistrza w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 2015 r. Rozpoznanie tej sprawy zależało więc od udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Zastępca Burmistrza ma kompetencje do dokonywania w toku wykonywania budżetu zmian w planie dochodów i wydatków budżetu j.s.t. tak jak Burmistrz. Określając stan prawny sprawy wypada wskazać na następujące przepisy: - art. 257 u.f.p., "W toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu: 1) dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych; 2) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 3) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 4) dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego." - art. 2 pkt 2 u.f.p. "Ilekroć w ustawie o finansach publicznych jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta." - art. 11a ust. 1 u.s.g. "Organami gminy są: 1) rada gminy; 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta)." - art. 26 ust 3 u.s.g. "Burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy." - art. 26a ust. 1 u.s.g. "Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę." - art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. "Do zadań wójta należy w szczególności wykonywanie budżetu." - art. 31 u.s.g. "Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz." - art. 33 ust. 4 u.s.g. "Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy." Z powołanych przepisów można wywieść, że istnieje możliwość wyznaczenia przez burmistrza swojego zastępcy, niemniej jednak nie przysługują mu z mocy prawa takie uprawnienia jak burmistrzowi (v. wyrok SN z 3 grudnia 2010 r. w sprawie I PK 155/10, publ.: LEX nr 738397). Przepisy u.s.g. nie przyznają bowiem zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta) żadnych samodzielnych kompetencji. Dysponuje on jedynie uprawnieniami, które wójt zechce mu przydzielić, zgodne z obowiązującym prawem. Istotny jest więc stan faktyczny konkretnej sprawy, na podstawie którego są badane podstawy umocowania do działania dla zastępcy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że Burmistrz Miasta Kościana jako zarząd j.s.t. mógł wydać zarządzenie w sprawie zmian uchwały budżetowej na 2015 r. Zarządzenie to w imieniu Burmistrza Miasta Kościana podpisał jednak Zastępca Burmistrza Miasta Kościana, lecz zadanie to z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu gminy (tu: Burmistrzowi). Stąd też należy przyznać rację Kolegium RIO, że Zastępca Burmistrza nie mógł dokonać zmiany w budżecie. W świetle przepisów u.f.p. brak jest możliwości scedowania przez Burmistrza uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na swojego zastępcę. W rozumieniu art. 2 pkt 2 u.f.p. przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, wśród których ustawodawca nie wymienia ich zastępców. Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów u.s.g., chociaż przepisy tej ustawy przewidują możliwość sporządzenia upoważnienia przez wójta dla swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu gminy (art. 39 ust 2 u.s.g.), upoważnienia w zakresie spraw cywilnych do składania samodzielnie albo wraz z inną odpowiednio przez wójta umocowaną osobą oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym (art. 46 ust 1 u.s.g.) czy też powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy wyłącznie w zakresie kierowania urzędem (art. 33 ust. 4 u.s.g.). Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W sprawie tej nie wystąpiły też przypadki określone w art. 28g u.s.g. Przepis ten stanowi, że w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności: 1) tymczasowym aresztowaniem, 2) odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne, 3) odbywaniem kary aresztu, 4) niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni, 5) zawieszeniem w czynnościach służbowych - jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca. Zatem nie ma racji wnoszący skargę kasacyjną, że przepis art. 33 ust 4 u.s.g. jest podstawą prawną do powierzenia Zastępcy Burmistrza podpisania zarządzenia Burmistrza w sprawie zmian w uchwale budżetowej na rok 2015. Mimo że Zastępca Burmistrza był upoważniony na podstawie § 10 ust. 1 Regulaminu do podejmowania czynności kierowania urzędem pod nieobecność burmistrza lub wynikających z innych przyczyn niemożności pełnienia obowiązków przez burmistrza. Dekoncentracja zadań Burmistrza jest nierozłącznie związana z tym, w jakiej roli występuje Burmistrz, czy występuje jako kierownik urzędu czy jako organ wykonawczy gminy. Zakres zadań i obowiązków w ramach tych funkcji nie jest tożsamy. Przepis zezwalający Burmistrzowi na powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu Zastępcy Burmistrza został umieszczony po ustanawiającym Burmistrza kierownikiem urzędu. Wykładnia językowa przepisu art. 33 ust 4 u.s.g. nie może być oderwana od treści całego przepisu art. 33, a w szczególności ust. 3 art. 33 u.s.g. Wykładnia ta daje podstawę do stwierdzenia, że Burmistrz może powierzyć Zastępcy Burmistrza w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędem, sprawy pracownicze, a nie sprawy dotyczące burmistrza jako organu wykonawczego gminy. Zatem powierzenie określonych spraw Zastępcy Burmistrza należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania urzędem, a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).