III SA/Po 291/16

Dnia 29 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi D M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Uzasadnienie. W dniu 3 marca 2015 r. Sąd Rejonowy wydał wyrok w sprawie o sygn. akt [...] orzekający w stosunku do D zakaz prowadzenia pojazdów jednośladowych i pojazdów mechanicznych do których uprawnia prawo jazdy kategorii B na okres 5 lat. Z tego względu Starosta decyzją z dnia [...] cofnął stronie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B nr dokumentu [...] na okres od dnia 28 grudnia 2014r. do dnia 28 grudnia 2019 r. włącznie. W dniu 9 kwietnia 2015 r. D wniósł o wydanie prawa jazdy kat. C, C+E, wobec czego Starosta wydał stronie w dniu [...]2015 r. dokument prawa jazdy kat. C i C+E nr druku[...]. W dniu 4 września 2015 r. do Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...]2015 r. dotyczący strony, z którego wynika, że w ciągu roku D przekroczył dopuszczalną liczbę punktów karnych – w dniu 29 sierpnia 2014 r. otrzymał 10 punktów karnych a 28 grudnia 2014 r. otrzymał 24 punkty karne ( kolizja drogowa ). Na prośbę strony organ I instancji zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wyjaśnienie, czy zaistniały przesłanki do skorygowania wniosku z dnia [...]2015 r. o skierowanie D na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W dniu 16 października 2015 r. Starosta otrzymał informację, że wobec strony punkty karne zostały naliczone prawidłowo i wniosek Policji pozostaje aktualny. W dniu 23 października 2015 r. D wezwał Starostę do usunięcia naruszeń i przekazania decyzji z dnia [...]2015 r. Komendantowi Wojewódzkiemu Policji. Pismem z dnia 29 października 2015 r. organ I instancji powiadomił stronę, że przedmiotowa decyzja została przesłana Komendantowi Wojewódzkiemu Policji jako załącznik do pisma z dnia 22 września 2015 r. Decyzją z dnia [...]Starosta, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm. ), zatrzymał stronie powyższe prawo jazdy kategorii C, CE wydane dnia [...]2015 r. przez Starostę. Motywując tak podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na przekroczenie przez stronę 24 punktów z powodu wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W odwołaniu od powyższej decyzji D podniósł, że Starosta nie przekazał Komendantowi Wojewódzkiemu Policji decyzji własnej z dnia [...] 2015 r. dotyczącej cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B. Wskazano, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw nie określa przesłanek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy a określa jedynie czasowe kompetencje poszczególnych organów. W tej sytuacji Starosta postąpił niezgodnie z obowiązującymi przepisami a nadto niezgodnie z wnioskiem Policji, który dotyczył sprawdzenia kwalifikacji. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania D od decyzji Starosty z dnia[...], o zatrzymaniu stronie prawa jazdy kat. C i CE, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zatrzymania prawa jazdy kierowcy, który przekroczył liczbę 24 punktów. Tymczasem odwołujący w okresie od 29 sierpnia 2014 r. do 28 grudnia 2014 r. otrzymał 34 punkty karne za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jednocześnie Kolegium, przywołując treść art. 130 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie zgodziło się z argumentacją odwołującego, wskazując, że nie jest możliwe usunięcie otrzymanych przez stronę punktów, skoro przed upływem roku D dopuścił się przekroczenia 24 punktów. Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że punkty zostały naliczone prawidłowo i nie ma podstaw do ich anulowania. Organ I instancji ani Kolegium nie posiadają uprawnień do kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów odnośnie posiadanych przez kierującego punktów karnych w ewidencji innego organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in, że SKO w ogóle nie zajęło się zarzutem, iż decyzja Starosty została wydana bez podstawy prawnej, gdyż art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw nie określa przesłanek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy a określa jedynie czasowe kompetencje poszczególnych organów. Skarżący podniósł ponadto, że wydano wobec niego decyzję o cofnięciu uprawnień w ramach kategorii B, ale punkty karne nie zostały usunięte z ewidencji Policji. Skarżona decyzja miała naruszać ponadto art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zatrzymanie prawa jazdy może, zdaniem strony, nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych przez art. 102 ustawy o kierujących pojazdami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i podkreślając, że z uwagi na przekroczenie liczby 24 punktów karnych organ był zobligowany do zatrzymania skarżącemu posiadanego prawa jazdy. Na rozprawie pełnomocnik strony, w osobie adwokata, podniósł m. in., że Starosta nie przesłał Policji decyzji na właściwym formularzu, co skutkowałoby koniecznością wykreślenia 24 punktów z ewidencji. Starosta zignorował okoliczności faktyczne sprawy i wniosek Policji jedynie o sprawdzenie kwalifikacji. Zdaniem strony skarżącej Starosta nie miał podstawy prawnej do zatrzymania skarzącemu prawa jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...], jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty z dnia [...]2015 r., wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm., dalej: "ustawa nowelizująca"), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: "P.r.d."). Regulacja ta wpisuje się w system reperkusji, jaki prawodawca ustanowił wobec kierowców, którzy wielokrotnie dopuszczają się naruszeń przepisów ruchu drogowego. Stosownie do art. 130 ust. 1 P.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Natomiast w przypadku, gdy kierowca w przeciągu roku dopuści się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczy liczbę 24 (por. art. 130 ust. 2 P.r.d.), kierowca ten m.in. podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b P.r.d.), czy też kierowany jest na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu (art. 99 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm., dalej: "u.k.p."). Dolegliwość przewidziana w art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy nowelizującej, w postaci zatrzymania prawa jazdy, wprowadzona została do krajowego porządku prawnego z dniem 18 maja 2015 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 9 wspomnianej ustawy). Uprzednio ustawodawca analogiczne rozwiązanie przewidywał w art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt. 1 lit. g P.r.d., jednakże art. 138 P.r.d. został uchylony z dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, to jest z dniem 19 stycznia 2013 r. (art. 125 pkt. 14 w zw. z art. 139 u.k.p.). Jednocześnie względem rozwiązań ujętych w omawianym art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy nowelizującej nie przewidziano żadnych norm intertemporalnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 75/16, że w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów w czasie) nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. W szczególności zaś Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Dokonanie wyboru czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, CBOSA : http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba mieć przy tym na względzie zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Z retroaktywnym działaniem prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń zamkniętych w przeszłości, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy. Jak wynika z pism Komendanta Wojewódzkiego Policji, a w szczególności z wniosku o sprawdzenie kwalifikacji z dnia [...]2015 r. D wielokrotnie naruszył przepisy prawa drogowego, co skutkowało przekroczeniem 24 punktów ( 34 punkty ), w okresie od dnia 29 sierpnia 2014 r. do dnia 28 grudnia 2014 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, to jest przed dniem 18 maja 2015 r. W tym też okresie miało miejsce naruszenie, które doprowadziło do przekroczenia dopuszczalnej liczby punktów. Stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowi zatem o zaistnieniu zdarzenia o charakterze zamkniętych, ograniczonym czasowo. Zgodnie zatem ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd w wyroku w sprawie III SA/Po 75/16, które Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę aprobuje, nie można w tej sytuacji mówić o takim naruszeniu przepisów prawa, które miało miejsce jeszcze pod rządami poprzednio obowiązujących regulacji i trwało nadal po dniu 18 maja 2015 r., ( po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej ) – co oznaczałoby konieczność rozważenia nie kwestii retroaktywności, a retrospektywności przyjętych rozwiązań ustawowych. Przyjęcie wobec tego, że w kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie regulacja przewidziana w art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy nowelizującej, która weszła w życie dnia 18 maja 2015 r., prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zakaz działania prawa wstecz, stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". Odstąpienie od tej zasady, w realiach badanej sprawy, jest tym bardziej nieuzasadnione, jeśli zważy się, że rozwiązanie przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy nowelizującej jest elementem nadzoru administracyjnego nad osobami uprawnionymi do kierowania pojazdami, a więc wchodzi ono w sferę podporządkowania jednostek władzy państwowej. Nie ulega także wątpliwości, że zastosowanie tej regulacji nie poprawia sytuacji tych osób, lecz sytuację tę pogarsza, zdecydowanie ograniczając przysługujące im w tym względzie uprawnienia. Choć przyczynia się to do ochrony życia i zdrowia innych uczestników ruchu drogowego, prowadząc do czasowego wyeliminowania z tego ruchu osób, które nagminnie naruszają jego reguły, nie można przyjąć, aby omawiane rozwiązanie – na tle całokształtu wspomnianego systemu reperkusji i związanych z nim konsekwencji prawnych – było dla tej ochrony niezbędne. Trudno też uznać, aby stosowanie powyższej regulacji z mocą wsteczną było jedynym możliwym do zastosowania rozwiązaniem kwestii intertemporalnych czy rozwiązywało jakiś nagły, niemożliwy do przewidzenia dla ustawodawcy wcześniej problem. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK z 2009, nr 5, poz. 65) przepisy działające wstecz można natomiast wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: – nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daniowe); – mają one rangę ustawową; – ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; – spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; – nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy); – problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz. Zaznaczyć także należy, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz prowadzi zazwyczaj do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1989 r., sygn. akt K 3/88, OTK 1989, nr 1, poz. 2, z dnia 15 lipca 1996 r., sygn. akt K 5/96, OTK 1996, nr 4, poz. 30, z dnia 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6, dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 21/99, OTK 2000, nr 5, poz. 144). Wskazówkę interpretacyjną stanowić winno też rozwiązanie przyjęte przez samego ustawodawcę w art. 136 ust. 1 u.k.p., w świetle którego w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 4 stycznia 2016 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. Regulacja ta nie znajduje bezpośrednio zastosowania w niniejszej sprawie, ale wskazuje na to, że także dla ustawodawcy istotnym momentem dla przyjęcia stanu prawnego, który winien mieć zastosowanie wobec kierowców, którzy dopuszczają się naruszeń przepisów ruchu drogowego skutkujących przekroczeniem 24 punktów, jest dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 75/16 ). W tym stanie rzeczy doszło więc do naruszenia art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Pozostała argumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą nie ma wobec tego znaczenia, skoro z dotychczasowych rozważań wynika, że niedopuszczalne było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy nowelizującej. Ubocznie należy jedynie wskazać, że Starosta ani Kolegium nie posiadają uprawnień do kwestionowania wpisów punktów w ewidencji. Organy te nie są uprawnione do oceny, czy punkty te zasadnie czy niezasadnie widnieją w ewidencji punktów. Strona kwestionująca ilość punktów zapisanych w ewidencji może natomiast zwrócić się w odrębnym trybie administracyjnym do właściwego organu z wnioskiem o zweryfikowanie ilości tych punktów zawartych w ewidencji punktów. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.