I SA/Wa 417/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia 22 stycznia 2016 r., utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2015 r., którą umorzono postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), decyzją z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. wystąpił Uniwersytet [...] w [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., uznając, że niniejszym postępowaniu Uniwersytet nie posiada przymiotu strony. Uniwersytet [...] wystąpił do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a. oraz naruszenie art. 156 k.p.a. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2015 r. Uzasadniając swoje stanowisko Minister ponownie wskazał na brak po stronie [...] przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Minister wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania administracyjnego według wskazanego przepisu jest więc wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym, opartym na określonym przepisie prawa. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego (w aspekcie materialnoprawnym), a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba), który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Organ wskazał, że celem deklaratoryjnej decyzji wojewody było jedynie potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Warunku zawartego z przepisie art. 28 k.p.a, gwarantującego uznanie Wnioskodawcy za stronę w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] Uniwersytet [...] nie spełnia, bowiem na dzień 27 maja 1990 r., tytuł prawny do spornej nieruchomości przysługiwał Skarbowi Państwa, a nie [...]. Potwierdzenie tego znajduje się w księdze wieczystej nr [...], a wcześniej w Lwh [...]. Podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela ww. działki był wniosek z dnia [...] listopada 1977 r., który w Państwowym Biurze Notarialnym został wpisany w dniu [...] listopada 1977 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracji publicznej są związane domniemaniem prawnym z ksiąg wieczystych z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, z późn. zm.) i nie mogą z własnej inicjatywy dokonywać ich obalenia. Skoro zatem przedmiotowy wpis w księdze wieczystej był objęty domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, nie mogło ono być obalone w wyniku postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy podmiot został ujawniony jako właściciel, w księdze wieczystej, obalenie domniemania z art. 3 u.k.w.h. może nastąpić tylko w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 u.k.w.h. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Uniwersytet [...] reprezentowany przez A. K., wnosząc i jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów: - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 kpa w zw. z 80 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewłaściwe określenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez ustalenie, że Uniwersytetowi [...] w [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez odmowę przyjęcia, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., rażąco narusza prawo tj: art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że wbrew stanowisku Ministra, Uniwersytet [...] był w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości położonej w [...], obręb [...], składającej się z działek nr [...] i [...] był - na podstawie kontraktu kupna sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1933 r. Skarżący zarzucił organowi, że swoje stanowisko co do praw przysługujących Skarbowi Państwa oparł jedynie o zapisy księgi wieczystej nieruchomości, nie badając w żaden sposób jak doszło do ujawnienia prawa SP w dziale [...] KW. Tymczasem podstawą wpisu SP do księgi wieczystej był jedynie wniosek z dnia [...] listopada 1977 roku. We wniosku tym wskazano, iż Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami [...] w [...] wnosi o wprowadzenie w lwh [...], obręb [...][...] wykazu zmian gruntowych z dnia [...] października 1977 roku, dokonanie podziału działki nr [...] na działki [...] i [...], o założenie nowej księgi wieczystej dla działki nr [...]. Organ powinien wiedzieć, iż dokumentami potwierdzającymi prawo własności są orzeczenia sądu, dokumenty stwierdzające dokonanie czynności prawnej np. akt notarialny, decyzje administracyjne np., o wywłaszczeniu, a nie powołany sam wniosek, bez załączenia żadnego dokumentu urzędowego: odpisu wyroku Sądu, aktów notarialnych, czy decyzji administracyjnej. Dokumenty takie Uniwersytet przedstawił. Skarb Państwa nie został zaś nawet o nie wezwany, co już świadczy o tym, że gdyby Wojewoda [...] prawidłowo prowadził postępowanie to sprawdziłby podstawę nabycia własności wynikającą z Lwh [...] i musiałby wydać decyzję o odmowie stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości. Brak zbadania przez organ wydający decyzję komunalizacyjną podstawy nabycia przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości i oparcie się wyłącznie na treści księgi wieczystej - pomimo obowiązującej zasady domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym - stanowi zdaniem Skarżącego rażące naruszenie prawa. Podstawą procesu decyzyjnego w przypadku orzekania o komunalizacji mienia nie jest bowiem księga wieczysta ale nieruchomość. Dlatego na obecnym etapie Skarżący domaga się jedynie skontrolowania prawidłowości z prawem decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r., w których to decyzjach, uznano bezzasadnie, że Uniwersytet nie ma interesu prawnego, aby być stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a, a w konsekwencji uniemożliwienie Uniwersytetowi [...] żądania skontrolowania prawidłowości decyzji komunalizacyjnej przez właściwy organ administracyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. - stanowiącym replikę Skarżącego na odpowiedź na skargę - strona podtrzymała swoje stanowisko, wskazując dodatkowo, że nie zgadza się o ceną organu jakoby decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, a więc nie kreuje nowych stanów prawnych, a tylko stwierdza jego istnienie. Potwierdzenie tego stanowiska znajduje się w uchwale Sądu Najwyższego, podjętej w składzie 7 sędziów, z dnia 9 października 2007r. sygn. III CZP 46/07. Ponadto niemożliwym jest wytoczenie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, co sugeruje organ, dopóki decyzja komunalizacyjna z dnia [...] listopada 1991 r. nie została wzruszona w trybie postępowania administracyjnego. Tego zaś strona nie może zrobić, gdyż organ poprzez odmowę przyznania Uniwersytetowi [...] przymiotu strony w rozumieniu 28 k.p.a, zamyka Skarżącemu drogę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii, czy zasadnie organ nadzoru umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego Uniwersytetu [...] o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., z tej przyczyny, że treść księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości dokumentuje, iż Uniwersytetowi nie przysługiwał do niej w dniu 27 maja 1990 r. żaden tytuł prawnorzeczowy, a jej ujawnionym właścicielem w tej dacie był Skarb Państwa. Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, iż domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym, wynikające z treści art. 3 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece jest zwykłym domniemaniem wzruszalnym (praesumptio iuris tantum). Jego obalenie może nastąpić w drodze powództwa opartego na art. 10 cyt. ustawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Doktryna prawa prezentuje pogląd, że niezależnie od powyższego można je także obalić dowodem przeciwnym w każdym postępowaniu, w którym od stwierdzenia rzeczywistego stanu prawnego zależy treść rozstrzygnięcia (por. B. Barłowski, E. Janeczko Księgi Wieczyste str.35-36; Gniewek Prawo rzeczowe 2002r. s.288, J. Ignatowicz, J. Wasilkowski System Prawa Prywatnego t.II s. 911, A. Menes, Domniemania s.66, K. Piasecki Księgi Wieczyste s.19, S. Rudnicki Komentarz s.29-30, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26.03.1993 III CZP 14/93 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5.04.2006 r. IV CSK 177/05). Trzeba jednak zauważyć, że po pierwsze jest to dopuszczalne jedynie w ramach postępowania przed sądem powszechnym, a po wtóre obalenie w takim postępowaniu domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym wywołuje skutki prawne jedynie w zakresie rozpatrywanej sprawy i zapadającego tam rozstrzygnięcia. Tym samym wpis w księdze wieczystej, z wyłączeniem tej sprawy, funkcjonuje nadal obejmując domniemanie jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. ( tak E. Gniewek System Prawa Prywatnego t. IV Prawo rzeczowe str. 122). Powyższe oznacza , że ujawnienie w treści księgi wieczystej Kw nr [...] działki o nr ewidencyjnym [...] jako przedmiotu własności Skarbu Państwa, zdecydowało o trafności stanowiska zajętego przez organy obu instancji, że nie są one uprawnione do konfrontowania jego prawidłowości w kontekście dokumentów przedstawionych przez Skarżącego. Ani bowiem organy administracji ani też sądy administracyjne nie są uprawnione do kwestionowania domniemania prawnego wiarygodności ksiąg wieczystych, co do kwestii, że prawo jawne w tych księgach ujawnione wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazany pogląd, powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został m.in. w aktualnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. I OSK 746/15. Z powyższego zaś wynika wniosek zaprezentowany w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co do braku przymiotu strony Skarżącego Uniwersytetu [...] w niniejszej sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przeciwne ustalenia determinowałyby natomiast ocenę naruszenia przez organ nadzoru także art. 365 k.p.c. poprzez zignorowanie wpisu w księdze wieczystej rozumianego jako orzeczenie sądowe w świetle art. 626 (8) § 6 k.p.c. Skoro zatem poza sporem jest, że udział w postępowaniu komunalizacyjnym jest zarezerwowany dla Skarbu Państwa, właściwej Gminy oraz podmiotu który udokumentuje swój tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości, to bezsprzecznie uznać należy, że Skarżący stosownym uprawnieniem się nie wykazał. Powyższe oznacza zaś, że zarzuty skargi ocenić wypada jako niezasadne. Odnosząc się natomiast do twierdzeń Skarżącego Uniwersytetu [...] w niej zawartych, sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podkreśla, że zna i akceptuje pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego, podjętej w składzie 7 sędziów, z dnia 9 października 2007 r. sygn. III CZP 46/07, że w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art.18 ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją. Powyższe nie zmyka jednak, w ocenie Sądu, Skarżącemu drogi do skutecznego dochodzenia swoich praw, jeśli mu takie w istocie przysługują. Uniwersytet [...] w [...] zachowuje bowiem prawo do skorzystania z uprawnienia do sformułowania przed cywilnym sądem powszechnym, żądania ustalenia na podstawie art.189 k.p.c., że w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., był właścicielem spornej działki. W przeciwieństwie do uzgodnienia treści księgi wieczystej w oparciu o art.10 u.k.w.h, które odnosi się wyłącznie do stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania wyroku przez sąd, powództwo ustalające może zawierać żądanie ustalenia, że danemu podmiotowi przysługiwało określone prawo w określonej dacie, pod warunkiem wykazania przez powoda interesu prawnego w domaganiu się takiego rozstrzygnięcia. Uzyskanie prawomocnego orzeczenia zgodnego ze złożonym wnioskiem, będzie natomiast stanowiło potwierdzenie istnienia, po stronie Uniwersytetu [...], statusu strony w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym oraz otworzy Skarżącemu drogę do stwierdzenia, przez organ administracji, nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., jako wydanej w stosunku do nieruchomości , która nie stanowiła w dniu komunalizacji własności Skarbu Państwa. W konsekwencji zaś brak będzie przeszkód do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do uzgodnienia treści księgi z rzeczywistym stanem prawnym. Mając te okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł jak na wstępie. Z