I OSK 663/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 833/16 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 833/16) oddalił skargę Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Sąd Rejonowy [...] wyrokiem [...] dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt [...]) nakazał Z. B. i N. B., by wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa ich reprezentującymi opróżnili, opuścili oraz wydali powodowi określony w tym wyroku lokal. Jednocześnie w wyroku tym orzeczono o uprawnieniu eksmitowanych do otrzymania lokalu socjalnego, co stosownie do art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., poz. 266) skutkowało wstrzymaniem wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Sąd Okręgowy [...] wyrokiem z dnia [...] lutego 2013 r. (sygn. akt [...]) oddalił apelację Z. B. i N. B. od ww. wyroku. Pismem z dnia 17 lipca 2013 r. Prezydent [...] wystąpił do Z. B. i N. B. z ofertą zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W odpowiedzi skarżący w pismach kierowanych do organu w 2013 roku i z 23 grudnia 2016 r. zgłosił szereg zastrzeżeń do stanu technicznego oferowanego lokalu. Pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. Prezydent odniósł się do zastrzeżeń skarżącego, wskazując że są one bezpodstawne, gdyż lokal odpowiada wszystkim warunkom określonym w przepisach i wyjaśnił, że z uwagi na upływ terminu do zawarcia umowy roszczenie skarżącego wygasło, a wyrok jako zrealizowany został wykreślony z rejestru. Od powyższego pisma skarżący złożył "odwołanie" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wyjaśniło, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 150) nie przewiduje rozstrzygnięcia spraw w formie decyzji administracyjnej, a sprawy dotyczące najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy są sprawami cywilnymi. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił, że wbrew stanowisku Kolegium pismo organu podpisane przez zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] stanowi decyzję administracyjną od której przysługuje odwołanie. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że sprawy najmu lokali mieszkalnych tworzących mieszkaniowy zasób gminy nie należą do kategorii spraw administracyjnych. Analizując przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (art. 4 i art. 23), Sąd wnioskował, że przyznanie lokalu socjalnego następuje w formie czynności prawnej właściwej prawu cywilnemu, a nie w formie władczego aktu administracyjnego wydawanego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka forma działania organu gminy wyklucza możliwość dochodzenia przez najemcę lokalu socjalnego, czy też osobę uprawnioną do otrzymania takiego lokalu, swojego interesu prawnego zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wszelkie spory wynikłe na tle zawierania umowy najmu lokalu socjalnego, jak również spory związane z uprawnieniami do lokalu socjalnego rozstrzygane są w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. We wniesionej skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 134 K.p.a., polegającego na jego błędnym zastosowaniu przez SKO, mimo że odwołanie skarżącego było dopuszczalne; 2. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 104 § 1 K.p.a., polegającego na uznaniu, iż pismo Prezydenta [...] nie stanowiło decyzji administracyjnej, mimo iż powinno za takie zostać uznane; 3. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonego postanowienie z naruszeniem art. 127 § 1 K.p.c. polegającego na uznaniu, iż skarżącemu nie przysługiwało odwołanie od pisma Prezydenta [...], podczas gdy odwołanie od tego pisma przysługiwało; 4. art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 80 K.p.a. to jest naruszeniem zasady legalności, zasady podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż oferta najmu lokalu jest skuteczna i podjęcia decyzji o wygaśnięciu roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego; 5. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. polegającego na pominięciu okoliczności, że informacja/decyzja o wygaśnięciu roszczenie o zawarcie umowy najmu była wydana bez podstawy prawnej. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Nadto w skardze kasacyjnej wniesiono o zasądzenie kosztów pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że opłaty nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pomimo iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że pisma informujące wnioskodawców o przydzieleniu lub odmowie przydzielenia lokalu nie są decyzjami, a w konsekwencji nie przysługuje od nich odwołanie, to jednak przedmiotowa sprawa nie dotyczyła kwestii odmowy przydzielenia lokalu, lecz pisma informującego o wygaśnięciu roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu wynikającego z wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. Niemniej, jak wywodzono, istnieje także w orzecznictwie pogląd, że zawieranie z uprawnionymi umów najmu lokali socjalnych jest formą realizacji zadań administracji publicznej przez organy samorządu terytorialnego w tzw. niewładczych formach działania i w tym zakresie odwołano się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2012 r. o sygnaturze I CSK 292/12. Nadmieniono również, nawiązując do wyroku NSA z dnia 3 listopada 2010 r. o sygnaturze I OSK 885/10, że organowi gminy oddano na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. kompetencje do ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zasadniczy problem w sprawie dotyczył możliwości wniesienia odwołania od pisma organu informującego skarżącego o wygaśnięciu jego roszczenia w stosunku do gminy o przydzielenie mu lokalu socjalnego wynikającego z wyroku sądu powszechnego. Nie ulega wątpliwości, że aby przyjąć dopuszczalność wniesienia odwołania należało wykazać, że zaskarżone pismo nosi cechy decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 K.p.a. Odwołanie bowiem stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. służy od decyzji administracyjnej. Jedną z takich cech, niezbędnych dla uznania pisma za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym jest ustalenie, że pismo załatwia sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. tj. że rozstrzyga władczo o uprawnieniu lub obowiązku konkretnego podmiotu wynikającym z przepisu prawa. Oczywistym też jest, że decyzja administracyjna może być wydana tylko wówczas gdy przewiduje to przepis prawa tj. gdy w przepisie prawa istnieje dla organu kompetencja do wydania decyzji. Wynika to z konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP powtórzonej w art. 6 K.p.a. Tymczasem obowiązujące prawo, w tym w szczególności powołana przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w żadnym przepisie prawa nie przewiduje, aby o przydzieleniu lokalu socjalnego lub - jak precyzuje się w skardze kasacyjnej - o wygaśnięciu roszczenia o przydzielenie lokalu socjalnego organ wykonawczy gminy rozstrzygał w drodze decyzji administracyjnej. Takiego przepisu nie powołuje się również w podstawach skargi kasacyjnej, a tylko wówczas mogłaby ona być skuteczna, gdyby takowy przepis dający podstawę do działania w formie decyzji administracyjnej strona powołała. Tymczasem powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 134, 104 § 1, 127 § 1, jak również 6, 7, 8, 80 K.p.a. miałyby zastosowanie tylko wtedy gdyby istniał przepis prawa stanowiący podstawę do przyjęcia, że o wygaśnięciu uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego, o którym mowa w art. 14 ust. 6 w/w ustawy rozstrzyga organ i czyni to w formie decyzji administracyjnej. Z treści powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika przecież dla organu norma kompetencyjna do stwierdzenia wygaśnięcia uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegający, jak twierdzi skarżący, "na pominięciu okoliczności, że informacja/decyzja o wygaśnięciu roszczenia o zawarcie umowy najmu była wydana bez podstawy prawnej". Właśnie wówczas gdyby organ wykonawczy gminy wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie uprawnienia o przydzielenie lokalu socjalnego zgodnie z twierdzeniem skarżącego, to byłaby ona obarczona wadą nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu braku podstawy prawnej. W odniesieniu do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że nie odnoszą się one do istoty problemu, a mianowicie czy zaskarżone odwołaniem pismo organu z dnia 21 stycznia 2016 r. stanowiło decyzję administracyjną czy nie. Natomiast zupełnie innym zagadnieniem jest to, że w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) przewidziano dla rady gminy kompetencję do uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Co więcej, w dalszym przepisie tej ustawy – art. 21 ust. 3 pkt 3 wskazuje się również, że zasady te powinny określać także kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Zaskarżanie jednak indywidualnych aktów podejmowanych w oparciu o uchwalone przez gminy na podstawie art. 21 wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy odbywa się na innych zasadach i w innym trybie. Kwestię tą przybliża właśnie powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., a dokładniej wskazana w nim uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r. o sygnaturze I OPS 4/08. Z kolei w odniesieniu do powołanego orzeczenia Sądu Najwyższego (I CSK 292/12) należy zauważyć, że w zacytowanej tezie tego wyroku mowa o "niewładczych formach działania organów samorządu terytorialnego", gdy tymczasem w rozpoznawanej sprawie chodziło o formę władczą jaką jest decyzja administracyjna, stąd wskazane orzeczenie nie dotyczyło przedmiotu sprawy. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 180 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do przepisu art. 184 P.p.s.a. W związku z wnioskiem pełnomocnika skarżącego zawartym w skardze kasacyjnej o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że orzekanie w tym zakresie należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych i odbywa się w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Wniosek w tym zakresie należy zatem skierować do Sądu pierwszej instancji.