I OSK 2306/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2211/15 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2211/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] odmówiło J. K. wydania z akt sprawy zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], uwierzytelnionych odpisów (kopii) dokumentów związanych z podziałem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] położonej w K. przy ul. S., oznaczonych w spisie treści akt sprawy pod poz. 3-9. Kolegium podało, że J. K. zwróciła się o wydanie odpisów (kopii) opisanych wyżej dokumentów, wskazując, że wspomniane dokumenty mają być wykorzystane poza zakresem sprawy administracyjnej - w sprawie karnej. Ważny interes wnioskodawczyni polega natomiast na przedłożeniu żądanych dokumentów organom ścigania, z uwagi na fakt popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy z art. 271 Kodeksu karnego. Kolegium odmówiło wydania żądanych dokumentów, podnosząc, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2009 r. o podziale nieruchomości J. K., jako współwłaściciel sąsiedniej działki ewidencyjnej nr [...], nie była stroną. Wobec tego nie jest ona też stroną w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania w ww. sprawie i stwierdzenia nieważności powołanej decyzji podziałowej, które to postępowania próbowała zainicjować. Zgodnie z art. 73 K.p.a. prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Natomiast J. K. nie jest stroną w postępowaniach nadzwyczajnych, stąd nie może otrzymać uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją podziałową. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. wskazała na nieprawidłowe uznanie przez organ, że nie jest ona stroną postępowania podziałowego zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r., co w konsekwencji skutkowało błędną odmową wydania uwierzytelnionych kopii z akt sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przytoczył treść art. 73 K.p.a. i wyjaśnił, że sprawie zakończonej ostateczną decyzją podziałową Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r. J. K. nie była stroną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że z uprawnień wymienionych w art. 73 K.p.a. może korzystać wyłącznie podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym jako strona. Co prawda w drodze uzasadnionego wyjątku od tej zasady można uznać za dopuszczalne udostępnienie akt postępowania administracyjnego podmiotowi, który nie brał w nim udziału, jednak tylko w sytuacji, gdy interes prawny tego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości – a okoliczność taka w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K.. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 28 w zw. z art. 73 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że skoro skarżąca jako współwłaściciel sąsiedniej działki nr [...] nie była stroną w sprawie zakończonej ostateczną decyzją podziałową Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r., to nie może skorzystać z uprawnień wskazanych w art. 73 K.p.a. Zdaniem skarżącej, wykazała ona w toku postępowania administracyjnego źródła interesu prawnego. Podniosła bowiem rażącą sprzeczność podziału działki ewidencyjnej nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gruntów terenu K. Ponadto wskazała, że warunkiem podziału, niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było również to, by nieruchomość była zabudowana co najmniej dwoma budynkami wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę. Natomiast na działce nr [...] znajdował się i nadal znajduje tylko jeden budynek. Skarżąca wskazała, że jej interes prawny wynika także z prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i art. Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 i § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Działka nr [...], po podziale działki nr [...], znalazła się w jej obszarze oddziaływania z uwagi na możliwość sytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośredni przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie w mniejszej niż 1,5 m. Zdaniem skarżącej, nie do zaakceptowania jest również formalistyczna wykładnia definicji interesu prawnego nieuwzględniająca regulacji przyjętej w Konstytucji, zwłaszcza regulacji art. 64 ust. 2, zgodnie z którą własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli sąsiednich nieruchomości. Przy czym według skarżącej interes prawny polega na obronie przed przyjętym podziałem nieruchomości sąsiedniej. Wobec czego wydanie żądanych przez skarżącą uwierzytelnionych odpisów (kopii) dokumentów jest uzasadnione potrzebą ustalenia, czy wydaniu decyzji podziałowej nie towarzyszyło popełnienie przestępstwa fałszerstwa intelektualnego (poświadczenia nieprawdy) z art. 271 Kodeksu karnego, co ewentualnie umożliwi wznowienie przedmiotowego postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd przywołał treść art. 73 § 2 oraz 74 § 2 K.p.a. i wskazał, że skarżąca (będąca współwłaścicielką działki nr [...]) nie była stroną postępowania podziałowego działki nr [...], zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r. Stronami tego postępowania, jak wynika z treści decyzji podziałowej, byli jedynie G. Ł., D. Z., A. Z. i A. Z. (współwłaściciele działki nr [...]), którym to osobom doręczona została przedmiotowa decyzja podziałowa. W tej sytuacji, z przyczyn podmiotowych skarżącej, która nie była stroną postępowania podziałowego, nie przysługuje prawo żądania wydania przez organ uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy podziałowej. W rozpatrywanej sprawie brak prawnych możliwości spełnienia żądania skarżącej jest przy tym niezależny od tego, czy skarżąca wykazała, czy nie wykazała istnienia po jej stronie ważnego interesu. Skoro skarżąca nie była stroną postępowania podziałowego, to nie przysługuje jej prawo określone w art. 73 § 2 K.p.a. W tej sytuacji, wszelkie argumenty skarżącej podniesione w skardze, w tym i dotyczące naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji, jako niezasadne nie mogą wywrzeć zamierzonego skutku prawnego. W konsekwencji bezpodstawne jest także żądanie skarżącej w przedmiocie badania jej interesu w otrzymaniu żądanych dokumentów, skoro obowiązek ten spoczywa na organie tylko w sytuacji, gdy z takim żądaniem występuje strona. Organ nie może przy tym dokonywać oceny prawidłowości postępowania podziałowego w toku postępowania w trybie art. 73 K.p.a., bowiem decyzja podziałowa jest ostateczna, nie została wzruszona w trybie środków nadzwyczajnych, a więc pozostaje nadal w obrocie prawnym. Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób dostateczny wyjaśniło powody, które legły u podstaw odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów oraz w sposób wyczerpujący przedstawiło w uzasadnieniu wydanych postanowień swoje racje i motywy podjętych rozstrzygnięć, które znajdują pełną podstawę w obowiązujących przepisach prawa (art. 73 § 2 K.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 § 2 w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, pomimo że orzeczenie to nie odpowiada prawu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skutki realizacji przedmiotowej decyzji podziałowej wykraczają poza granice działki, której podział dotyczy. W ocenie skarżącej, właściciel nowej działki nr [...] (po podziale) uzyskał bezprawnie przywilej zabudowy tej działki w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. bezpośrednio przy granicy lub w odległości mniejszej odpowiednio 3 i 4 m od granicy, a skarżąca "nabyła" obowiązek znoszenia takiej zabudowy. Właściciel ww. działki o taką zabudowę już wystąpił, co oznacza, że skutki te nabrały realnych kształtów. Zdaniem skarżącej, rażące naruszenie przepisów prawa przy wydawaniu decyzji podziałowej niewątpliwie może naruszać interesy prawne innych osób, dlatego też potrzebna jest procesowa gwarancja ich ochrony. Legitymację procesową w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej wydanej z naruszeniem prawa, tak jak - zdaniem skarżącej - ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, powinni zatem posiadać sąsiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 73 § 2 K.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z przepisu tego wynika, że organ rozpoznając wniosek zawierający żądanie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, w pierwszej kolejności bada, czy wniosek taki pochodzi od strony postępowania, którego dotyczą dane akta, a następnie ustala, czy strona uzasadniła to żądanie ważnym interesem. Wnioskodawca musi zatem posiadać przymiot strony w sprawie, z akt której żąda wydania uwierzytelnionych odpisów czy kopii. Uprawnienie to nie służy natomiast innym osobom zainteresowanym. Stanowisko takie prezentowane jest zarówno w piśmiennictwie (vide: Andrzej Wróbel, LEX 2013 i LEX/el. 2016, Komentarz do art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego), jak i w orzecznictwie, gdzie wskazuje się przy tym, iż z ww. uprawnień może skorzystać tylko ten podmiot, który jako strona brał udział w postępowaniu, którego akt sprawy dotyczy wniosek zgłoszony w trybie art. 73 § 2 K.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2123/13). Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 § 2 K.p.a. organ nie może dokonywać oceny prawidłowości postępowania podziałowego zakończonego ostateczną decyzją, która nie została wzruszona w trybie środków nadzwyczajnych. Ustalenie, czy skarżąca kasacyjnie posiadała interes prawny do bycia stroną postępowania podziałowego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r. wymaga wnikliwego zbadania oraz rozstrzygnięcia istotnych kwestii prawnych, gdyż skarżąca postuluje odejście od zasady, iż stronami postępowania podziałowego są właściciel i użytkownik wieczysty dzielonej nieruchomości. Tego rodzaju ustalenia niewątpliwie wykraczają poza przedmiot postępowania regulowanego art. 73 § 2 K.p.a. Zweryfikowaniu tego, czy dany podmiot ma interes prawny w sprawie, a w konsekwencji tego, czy został niesłusznie pominięty w danym postępowaniu administracyjnym, służy postępowanie o wznowienie tego postępowania. Dokonywanie takich ocen w toku rozpatrywania wniosku o udostępnienie dokumentów z akt tego postępowania byłoby nieuprawnionym wkraczaniem w zakres postępowania wznowieniowego, które zresztą zostało już przez skarżącą zainicjowane (przed WSA w Warszawie zawisła sprawa, w której kontrolowana będzie decyzja o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego spornym rozstrzygnięciem podziałowym). Z treści decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r. jednoznacznie wynika, że J. K. nie była stroną postępowania podziałowego. W świetle przedstawionych wyżej rozważań Sąd I instancji słusznie więc uznał, iż w tej sprawie skarżącej nie przysługiwało uprawnienie, o którym mowa w art. 73 § 2 K.p.a. Nie miał w związku z tym podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. gdyż wskazywane przez stronę naruszenie art. 73 § 2 w zw. z art. 28 K.p.a., nie zachodziło. W tym stanie rzeczy uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 2