IV SAB/Wa 294/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2015 r. sprawy ze skargi H. G., E. G. i J. G. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpoznania wniosku skarżących H. G., E. G. i J. G. z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz skarżących H. G., E. G. i J. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. G., E. G. i J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Skarżący zażądali: wyznaczenia organowi trzydziestodniowego terminu do załatwienia sprawy; wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie; ustalenia osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie; ukarania osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie w trybie przepisu art. 38 K.p.a. oraz podjęcia środków zapobiegających naruszeniom terminów na załatwienie sprawy w przyszłości; zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący w dniu [...] r. wystąpili do Prezydenta W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w dzielnicy [...], przy ul [...], z nieruchomości objętej KW [...] i KW [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m². W dniu [...] r. organ zwrócił się do skarżących o uzupełnienie wniosku przez dostarczenie: oryginału postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 15 marca 2002 r., sygn. akt IV Ns 155/02, oryginału postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 12 września 1991r. o stwierdzeniu zasiedzenia, sygn. akt IV Ns 1141/90 oraz oryginału notarialnej umowy sprzedaży z [...] r. Organ zaznaczył, iż ww dokumenty są niezbędne do ustalenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania w związku z wątpliwościami organu dotyczącymi wniosków i podstaw nabycia ujawnionych w księdze wieczystej nr [...]. Skarżący wykonali zobowiązanie niezwłocznie po uzyskaniu wszystkich dokumentów, o które zwrócił się organ, dostarczając do Urzędu Miasta W. odpis postanowienia z 15 marca 2015 r., sygn. akt IV Ns 155/02, odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy o stwierdzeniu zasiedzenia z 12 września 1991 r., sygn. akt IV Ns 1141/90 oraz akt notarialny z [...] r. Dodatkowo w piśmie z [...] r. skarżący zaznaczyli, iż wszystkie dostarczone do organu dokumenty były podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, a zatem ich badanie na etapie postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania wydaje się być zbędne, albowiem Sąd dokonując wpisu w księdze wieczystej dokonał już odpowiedniego ich zbadania. Wnioskodawcy podnieśli, iż organ posiadając decyzje Wojewody [...] o nr [...] i nr [...] z [...] r. stwierdził już z mocy prawa z dniem [...] r. nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości będących podstawą niniejszego postępowania, a obie ww decyzje stały się prawomocne z dniem [...] r. Na wniosek skarżących Sąd Rejonowy dla [...] dokonał wykreślenia ich jako dotychczasowych właścicieli i w to miejsce wpisał zgodnie z ww decyzjami Wojewody [...] jako właściciela Gminę [...]. Skarżący podkreślili, że biorąc powyższe pod uwagę, dostarczyli organowi wszelkich niezbędnych dokumentów w celu ustalenia i wypłacenia należnego im odszkodowania. Dnia [...] r. skarżący otrzymali od organu zawiadomienie o terminie rozstrzygnięcia sprawy, który określono na dzień [...] r. Organ stwierdził, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt sprawy dodając, że do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa wpłynęło ok. 6000 spraw z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowań z tytułu zajęcia części gruntów pod drogi publiczne. W związku z otrzymaniem ww zawiadomienia o terminie rozstrzygnięcia sprawy, dnia [...] r. skarżący złożyli wniosek do organu o pilne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Zaznaczyli, iż wskazany termin jest ich zdaniem zbyt odległy chociażby z uwagi na fakt, że organ na dzień dzisiejszy posiada już wszelkie wymagane materiały dowodowe niezbędne do wydania decyzji. W ww wniosku został podniesiony argument, że oddalenie wydania terminu decyzji o kolejne 12 miesięcy rażąco narusza przepisy prawa dotyczące załatwiania spraw administracyjnych, a wskazana w piśmie organu przyczyna zwłoki nie powinna mieć, zdaniem wnioskodawców, wpływu na ich wniosek. Organ zebrał już cały materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, więc zasłanianie się koniecznością jego zebrania jest jedynie próbą oddalenia w czasie wypłaty należnego skarżącym odszkodowania. Dnia [...] r. organ odpowiedział na ww wniosek, to jest w swoim piśmie oznajmił, iż podtrzymuje wcześniejsze stanowisko z [...] r. Decyzję uzasadnił faktem spełnienia przesłanek wynikających z art. 35 i 36 K.p.a., tzn. tym, że strona została poinformowana o przyczynie opóźnienia oraz o terminie zakończenia postępowania. Organ kolejny raz w toku postępowania podniósł argument dotyczący znacznej ilości spraw z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowań, z tytułu zajęcia części gruntów pod drogi publiczne, które wpływają do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa. Wobec niezałatwienia sprawy w terminie w dniu [...] r. wnioskodawcy zwrócili się do SKO w W. z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, jednakże SKO uznało postanowienie za nieuzasadnione wobec faktu, iż powinno ono być złożone do Wojewody [...]. W dniu [...] r. organ ponownie przedłużył termin na załatwienie sprawy do [...] r., bez podania przyczyny. Pismem z [...] r. skarżący złożyli zażalenie do Wojewody [...] na niezałatwienie sprawy w terminie z wnioskiem o wyznaczenie terminu i ukaranie. W wyniku złożonego zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z [...] r. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący trzy miesiące od dnia doręczenia postanowienia. Pomimo postanowienia organ w dalszym ciągu nie wykonał ciążącego na nim obowiązku i w sposób nadużywający swoich praw nadal wydłuża w czasie termin wydania decyzji. Pismem z [...] r. organ poinformował skarżących, iż rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie nastąpi w terminie do [...] r., pomimo wyznaczenia mu innego terminu przez organ nadzorujący. Skarżący podkreślili, że bezsprzecznym jest, iż działanie organu nie ma podstawy prawnej i stanowi naruszenie art. 35 K.p.a. Ilość wpływających spraw do organu, nie może być uznana za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy. Zatem argument podniesiony w piśmie z [...] r. i podtrzymany w piśmie z [...] r. nie może być podstawą do wyznaczenia terminu o blisko rok przesuwającego datę rozstrzygnięcia sprawy. Kolejne zaś pismo z dnia [...] r. przesuwające termin załatwienia sprawy o rok nie posiada nawet uzasadnienia, co jest zrozumiałe, bowiem nie istnieją uzasadnione przyczyny tak dużej zwłoki w załatwieniu sprawy i kolejne przedłużenie terminu z uwagi na konieczność uzyskania opinii biegłego rzeczoznawcy jest jedynie próbą manipulowania przepisami prawa i brakiem jakiegokolwiek obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Nie sposób nie zgodzić się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011r. (IV SAB/Wa 118/11), w którym orzeczono, iż organ władny jest podołać obowiązkom, które ciążą na nim z mocy prawa. Natłok wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, czyli w terminach wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, nie mogą być według treści ww wyroku, uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy. Skarżący podkreślili, że organ manipulując przepisami, nie tylko obraża system prawa ale także, w sposób bezsprzeczny wykazuje się daleko idącą ignorancją w stosunku do obywatela. Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, iż zarówno organ, jak i jego pracownik w sposób bezsprzeczny ignorują przepisy prawa oraz odgórne wytyczne organu nadzorującego uznać należy, iż wyznaczenie przez Sąd odpowiedniego terminu do załatwienia sprawy jest konieczne i w pełni uzasadnione. Prezydent W. – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W motywach odpowiedzi organ podał, że skarżący wystąpili z wnioskiem z [...] r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Ostateczną decyzją Nr [...] z [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącej cześć gruntów uregulowanych w księdze wieczystej Nr [...]. Ostateczną decyzją Nr [...] z [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącej cześć gruntów uregulowanych w księdze wieczystej Nr [...]. W uzasadnieniu powyższych decyzji wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] r. na podstawie odpisu z księgi wieczystej Nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 15 marca 2002 r. (sygn. akt IV Ns 155/02) stanowiła współwłasność osób fizycznych. Jako strony postępowania uznani zostali skarżący przez ujawnienie ich w rozdzielniku decyzji. W dniu [...] r. wskutek zażalenia na bezczynność Prezydenta W. wniesionego przez skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowiło na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. uznać ww zażalenie za nieuzasadnione. Oryginały akt sprawy zostały zwrócone do Prezydenta W. w [...] r. Następnie, niezwłocznie po otrzymaniu informacji o zwrocie akt przez SKO, w dniu [...] r. wniesiono zażalenie na bezczynność Prezydenta W. do Wojewody [...]. Wskutek wniesionego zażalenia Wojewoda postanowieniem nr [...] z [...] r. wyznaczył Prezydentowi W. trzymiesięczny termin załatwienia sprawy. Przedmiotowy termin upłynął w dniu [...] r. Jednocześnie organ podniósł, że w toku prowadzonych postępowań Prezydent W. zgodnie z art. 7 K.p.a. jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności danej sprawy, a zwłaszcza wyczerpującego ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...], celem ustalenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania oraz określenia wysokości odszkodowania. W związku z powyższym organ podniósł, że podejmuje wszystkie czynności zmierzające do zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie, m. in. zapoznał się z aktami ksiąg wieczystych [...] i [...] celem określenia zakresu roszczenia przysługującego stronom postępowania. Przedmiotem badania przez organ były m. in. rozbieżności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] r. oraz stanem prawnym ujawnionym w ww księdze w dniu [...] r. oraz podstawy wykreśleń praw ujawnionych w ww księdze wieczystej. Zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego dotyczącego stanu prawnego nieruchomości jest niezbędne również celem podejmowania kolejnych czynności organu - zlecenia wykonania opinii w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rozumiejąc również żądanie skarżących i szanując przepisy prawa organ dokłada wszelkich starań aby rozpatrzyć sprawę w jak najkrótszym terminie, ale z uwagi na fakt, że do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa wpłynęło około 4500 spraw z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowania każda sprawa rozpatrywana jest według kolejności zebranego materiału, a ta uzależniona jest od kilku czynników. Czynnikiem mającym podstawowy wpływ na kolejność rozpatrywania wniosków jest data wydania decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę [...] potwierdzającej nabycie nieruchomości drogowej na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja ta musi stać się ostateczna. Następnym czynnikiem jest data zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie, ze względu na stopień jej skomplikowania, rozstrzygnięcie merytoryczne nie może być wydane pochopnie. Na Prezydencie W. spoczywa obowiązek wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie zgodnego z przepisami prawa, wolnego od wad prawnych, które mogłyby narazić bezpieczeństwo obrotu prawnego, a co za tym idzie naruszyć interes wszystkich stron postępowania (podmiotów prywatnych oraz publicznych). W związku z powyższym, konieczne jest gruntowne zbadanie sprawy, zgodnie z wiążącą organ zasadą prawdy materialnej, a nie tylko pobieżne zapoznanie się z wybranymi jej zagadnieniami. O każdym nowym terminie załatwienia sprawy administracyjnej, zgodnie z art. 36 K.p.a., pełnomocnik stron był informowany na bieżąco. Ostatni termin został wyznaczony na dzień [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.] w zw. z art. 2 i art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – zwanej dalej: "ustawą zmieniającą"] - kontrolują działalność administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 a tej ustawy. Dotyczy to spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo odnoszą się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i badanie bezczynności następuje według stanu istniejącego w chwili orzekania. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 1 pkt 40 ustawy zmieniającej). Nadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 86). Załatwienie wniosku powinno nastąpić nie później niż w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W razie, więc bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu należy uznać, że organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Kontrolując postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta W. - począwszy od dnia wniesienia wniosku przez skarżących, tj. [...] r., do dnia wniesienia skargi, a następnie do dnia orzekania przez Sąd, tj. [...] r. – uznano, że organ ten pozostawał w bezczynności. W tym uznaniu należy zwrócić uwagę na następujące fakty: - po pierwsze, organ - od zawiadomienia skarżących z [...] r. o wszczęciu postępowania do otrzymania w dniu [...] r. ostatecznych decyzji Wojewody [...] z [...] r., poza gromadzeniem dokumentacji geodezyjnej (sprowadzającym się do wysłania trzech pism do stosownych jednostek organizacyjnych Urzędu W.) - nie podejmował żadnych istotnych czynności w sprawie i taki stan trwał siedem lat; - po drugie, Prezydent uzależniając rozpoznanie sprawy od uzyskania przez strony decyzji wydanej w trybie art. 73 ww ustawy, nie podjął stosownej czynność w postępowaniu, wstrzymującej bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego na załatwienie sprawy; - po trzecie, z akt sprawy wynika, że organ od zawiadomienia skarżących pismem z 6 marca 2013 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia (tj. do [...] r.) do [...] 2014 r., organ nie podejmował żadnej czynności w postępowaniu; - po czwarte, organ w trakcie dotychczasowego postępowania wystosował do skarżących trzy pisma w trybie art. 36 K.p.a., przedłużając termin rozpoznania sprawy i wyznaczając kolejno nowe terminy załatwienia sprawy, tj. [...] r. i [...] r., niemniej i tak - w ostatnim z wyznaczonych terminów - nie załatwił sprawy; - po piąte, organ wyznaczając nowe terminy załatwienia sprawy nie zważał na niedopuszczalność ustalania dłuższych terminów na załatwienie sprawy od przewidzianych w art. 35 § 3 K.p.a.; - po szóste, organ w zwłoce w załatwieniu sprawy pozostawał nie tylko do dnia wniesienia skargi, ale i pozostał do dnia orzekania przez Sąd. Nie załatwił też sprawy w terminie określonym postanowieniem Wojewody [...] z [...] r. wydanym w trybie art. 37 K.p.a.; - po ósme, rację mają skarżący, że ilość spraw wpływających do organu nie może być uznana za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy. Wszystko to musiało doprowadzić Sąd do uznania, że w sprawie mieliśmy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie w tym uznaniu stwierdzono, że przedstawiona bezczynność miała charakter rażący. Natomiast, z racji brzmienia art. 149 P.p.s.a., nie zadośćuczyniono żądaniom skargi zawartym w punktach 2 – 4. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 1 pkt 40 ww ustawy zmieniającej - orzekł jak w punktach I – II, zaś o kosztach postanowiono - w punkcie III - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.