I OSK 1154/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego A.R. po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 829/16 w sprawie ze skargi A.K. na czynność Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 829/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na czynność Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; uznał obowiązek Starosty [...] do dokonania na rzecz A.K. zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu samochodu marki [...] o nr rej. [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. A.K. wezwał Starostwo Powiatowe w [...] o zwrot kwoty 425 złotych tytułem zwrotu części opłaty uiszczonej przez skarżącego za wydanie karty pojazdu seria [...] wydanej przy rejestracji sprowadzonego z zagranicy samochodu marki [...] nr rej. [...]. Skarżący powołał się na wyrok TK z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Starosta [...], dalej jako "Starosta", odmówił zwrotu opłaty w kwocie 425 złotych, wywodząc że została ona pobrana zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), dalej jako "rozporządzenie". Skarżący w dniu [...] kwietnia 2016 r. wystąpił do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuprawnionej odmowie zwrotu kwoty 425 zł, jego zdaniem nienależnie uiszczonej. Starosta na wezwanie nie odpowiedział. W dniu [...] czerwca 2016 r. A.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, dalej również jako "WSA", czynność Starosty polegającą na odmowie zwrotu opłaty za kartę pojazdu w wysokości 425 zł. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że roszczenie o zwrot opłaty uległo przedawnieniu. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA uznał skargę za zasadną. Sąd I instancji wskazał na treść uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wywiedziono w niej również, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. NSA zaznaczył również, że do uiszczenia opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, gdyż celem opłaty jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Podniósł przy tym, że między stronami nie ma sporu, iż opłata uiszczona przez skarżącego za wydanie karty pojazdu, poniesiona została w wysokości 500 zł. Następnie, przechodząc do merytorycznej weryfikacji zasadności skargi, WSA zwrócił uwagę na stan prawny znajdujący zastosowanie w sprawie, który stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 1997 nr 98 poz. 602 ze zm.), dalej jako "p.r.d." oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Sąd ten wskazał na treść art. 77 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 2 , ust. 5 p.r.d., a także § 1 ust. 1 rozporządzenia. WSA zaznaczył, że TK stwierdził niezgodność wskazanego unormowania z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. W ocenie TK przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy, tymczasem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi i dlatego TK uznał to za sprzeczne także z art. 217 Konstytucji. Z uwagi na powyższe WSA uznał, że rozporządzenie jako naruszające przepisy ustawy i Konstytucji RP, nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia w wysokości 500 zł. Opłata została zatem pobrana bez podstawy prawnej. Sąd ten stanął także na stanowisku, że ów przepis był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zatem, w oparciu o art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, WSA odmówił zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia i przyjął, iż przepis ten w ogóle nie obowiązywał. W konsekwencji opłata pobrana w oparciu o ww. przepis rozporządzenia stanowi opłatę nienależną, a na podmiocie, który pobrał opłatę ciąży obowiązek określenia wysokości i zwrot nadpłaconej części. Sąd I instancji wskazał na art. 8 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1, art. 188 Konstytucji RP. Następnie podzielił prezentowane w skardze stanowisko dotyczące sprzeczności omawianej regulacji z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, dalej jako "TWE" oraz wskazał, że w dniu 16 kwietnia 2003 r. Polska podpisała z Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Zaznaczył, że zgodnie z art. 90 TWE Państwa członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). WSA wskazał także na sprawę, w której Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07 Piotr Kawała v. Gmina Miasta Jaworzna (Lex nr 354541) orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia, która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. WSA uznał, iż powyższe potwierdza jego stanowisko o konieczności pominięcia w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia jako przepisu nie tylko wykraczającego poza obszar regulacji ustawowej, ale także sprzecznego z art. 90 TWE. Sąd I instancji wskazał też, że nie podziela przedstawionego w odpowiedzi na skargę poglądu o przedawnieniu się roszczenia o zwrot kwoty 425 zł dochodzonej jako zwrot części dokonanej w marcu 2006 r. opłaty. Sąd ten podkreślił, że opłata za wydanie karty pojazdu stanowi obecnie, zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej jako "u.f.p.", niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67, znajdują zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. WSA ocenił, że obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy u.f.p., dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą jednak mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. WSA wskazał w tym miejscu na art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), zgodnie z którym do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W jego ocenie norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Wskazał, że należy mieć również na uwadze wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, zasadę niedziałania prawa wstecz oraz powołał się na uchwałę z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5, w której Sąd Najwyższy stanowczo stwierdził, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w p.r.d., stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p. środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Mając na uwadze powyższe WSA stanął na stanowisku, że brak jest podstaw w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy do zastosowania instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej. Nadto sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu, powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy u.f.p., a wymuszające przez odesłanie do przepisów k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Starosta, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy: 1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej uznał działanie Starosty za naruszenie prawa i zastosował środek określony w tym przepisie wskutek zbadania kwestii cywilnoprawnego przedawnienia się roszczenia o zwrot opłaty za kartę pojazdu podczas, gdy kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego, który powinien był i może oceniać działanie Starosty jedynie w zakresie zgodności z administracyjnym prawem materialnym oraz dochowania wymaganej tym prawem procedury, podczas gdy zarzut Starosty przedawnienia się roszczenia na gruncie art. 118 k.c. powinien oceniać sąd powszechny, 2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej uznał działanie Starosty za naruszenie prawa i zastosował środek określony w ustawie, podczas gdy Starosta zachował właściwy tryb orzekania w przedmiotowej sprawie tj. w formie czynności organu, na którą przysługuje skarga od sądu administracyjnego, a czynność ta miała pełne oparcie w instytucji przedawnienia uregulowanej w prawie cywilnym, której sąd administracyjny badać nie może. Wobec powyższych zarzutów Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Na wstępie podkreślić należy, iż rozpatrywana sprawa jest jedną z wielu, analogicznych spraw, rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny i w związku z tym doszło do wykształcenia jednolitej linii orzeczniczej, a który to kierunek orzekania podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie WSA w Rzeszowie zostało podyktowane uznaniem przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności z prawem aktu podustawowego - § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Powołując się na stanowisko TK zawarte w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, Sąd I instancji uznał bowiem, że wskazany przepis jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. W tym kontekście Sąd wywiódł, że skoro przedmiotowa opłata została wydana w oparciu o nieobowiązujący przepis (stwierdzona została jego niekonstytucyjność), to w istocie stanowi ona opłatę nienależną, co w konsekwencji otwiera możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. W ocenie NSA, zaprezentowane stanowisko jest słuszne, jeżeli bowiem zasadne jest żądanie zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, będące wynikiem odmowy zastosowania przez sąd niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, to należy uznać odmowę zwrotu wpłaconej należności za "inne rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji, w świetle którego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W orzeczeniach dotyczących tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony praw jednostki zagwarantowanej wskazanym przepisem, który daje prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego taką niekonstytucyjność (wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2198/12 i sygn. akt I OSK 2201/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Skoro art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi podstawę prawną do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty, to zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że podstawę uwzględnienia skargi stanowi art.146 § 1 w zw. z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pogląd ten został ukształtowany nie tylko w oparciu o podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny, a powołaną przez Sąd pierwszej instancji, uchwałę z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (publik. ONSAiWSA 2008/2/21), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz również stanowiska Sądu Najwyższego przedstawionego w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12. Sąd Najwyższy stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyrażając tego rodzaju pogląd, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy zauważył także, iż charakter prawny samej opłaty, jako z natury swojej należności publiczno-prawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym sprawia, że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestracje pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności. W dalszej części uzasadnienia Sąd nadmienił też, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło wprawdzie sytuację prawną opłat uiszczanych za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r. i stosowanie do nich po tej dacie, łącznie z ich ewentualnym zwrotem w całości lub w części, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, jednakże nie wpłynęło to na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata. Konsekwencją przyjętego zatem w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne wzbogacenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż zarówno sądownictwo powszechne i administracyjne jest zgodne, co do publicznoprawnego charakteru opłaty za wydanie karty pojazdu i administracyjnego trybu załatwiania tych spraw, jak i w konsekwencji odpuszczalności skargi do sądu administracyjnego na tenże akt (czynność), w oparciu o art. 3 § 4 pkt p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, jak też mając na względzie, iż jednolitość orzecznictwa w zakresie wykładni powszechnie obowiązującego prawa, która już sama w sobie stanowi wartość oraz to, iż okoliczności powołane przez autora skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie wskazują na zasadność weryfikacji dotychczas wypracowanego przez orzecznictwo stanowiska, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w powołanej uchwale o sygn. akt I OPS 3/07. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 146 § 1 i § p.p.s.a. jest bezzasadny, albowiem rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 146 p.p.s.a. stanowi konsekwencję prawidłowej kontroli aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Ma też rację zarówno Sąd I instancji jak i autor skargi kasacyjnej twierdząc, iż w rozstrzyganej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące dochodzenia i przedawnienia roszczeń – tutaj art. 118 k.c. Nie powielając trafnej argumentacji tego Sądu należy zwrócić uwagę, iż przepisy tego kodeksu regulują stosunki cywilnoprawne, a nie publicznoprawne. Przepis art. 1 k.c. wskazuje jako przedmiot regulacji stosunki cywilnoprawne pomiędzy podmiotami prawa cywilnego. Stosunek cywilnoprawny to relacja społeczna, z zasady dobrowolna, pomiędzy dwoma autonomicznymi, równorzędnymi podmiotami prawa cywilnego, uregulowana normami o cywilnoprawnym charakterze i przewidującymi, co do zasady, sankcję majątkową. Stosunek cywilnoprawny uregulowany jest metodą cywilnoprawną, charakteryzującą się wolnością i autonomią równorzędnych podmiotów (uchw. SN z dnia 9 czerwca 1995 r., III CZP 72/95, OSNC 1995, nr 10, poz. 146), sankcją majątkową i sądową drogą rozstrzygania sporów (A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s. 35 i n.). Celem zaś prawa publicznego jest realizowanie interesu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W relacjach należących do prawa publicznego po jednej stronie występuje zawsze odpowiedni organ władzy (rządowy lub samorządowy), ewentualnie innego podmiotu zastępującego państwo lub samorząd w realizowaniu ich funkcji. Podmiot ten dysponuje władzą narzucenia drugiej stronie swego stanowiska, które zwykle przybiera postać odpowiedniej decyzji administracyjnej, i możliwością stosowania przymusu w celu wyegzekwowania odpowiedniego zachowania. Oczywiście organ władzy publicznej może działać tylko w granicach prawa. Współcześnie zakłada się też, że działa on dla dobra ogółu lub określonej grupy obywateli. Rozwinięte sądownictwo administracyjne ma służyć ochronie interesów indywidualnych przed aktami władzy (patrz Małgorzata Pyziak-Szafnicka, Komentarz do art.1 Kodeksu cywilnego. LEX). W analizowanym przypadku bezsprzecznie przedmiotem kontroli sądowej stał się akt administracyjny rozstrzygający w sprawie zwrotu części opłaty stanowiącej nieopodatkowaną należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12, publik. OSCN 2013/1/5), a to wyklucza stosowanie w sprawie powołanych na wstępie przepisów k.c. Rację ma zatem Sąd I instancji wskazując, że sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu (tak jak w przedmiotowej sprawie), powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, co w konsekwencji oznacza, że tego rodzaju nadpłata nie jest nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i nie znajduje do niej zastosowania przepis, zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Kończąc Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że w analogicznych stanach faktycznych i prawnych sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie, twierdząc, iż akt (czynność), w którym odmówiono zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydany bez podstawy prawnej. Konsekwencją uznania przez sądy, że przepis rozporządzenia stanowiący podstawę prawną pobrania opłaty był niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ, jest stwierdzenie, że strona miała obowiązek uiszczenia kwoty wynikającej bezpośrednio z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem przysługuje jej uprawnienie do żądania zwrotu kwoty przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu (zob. np. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08; z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 727/10; z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1623/10, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Dodać jedynie należy, że w pełni ma tu również zastosowanie zasada wynikająca z art. 8 k.p.a. tj. prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ administracyjny w celu realizacji ten zasady powinien był właśnie sam dobrowolnie zwrócić uiszczone opłaty za kartę pojazdu w nadpłaconej części. Naruszając art. 8 k.p.a. nie może zasłaniać się brakiem zastosowania tej regulacji poza jurysdykcyjnym postepowaniem administracyjnym, czy też kwestiami ekonomicznymi. Jak zostało to już wielokrotnie wskazane w literaturze, znaczenie zasad ogólnych wykracza poza obręb tego procesu (zob. J.P.Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie NSA, St. Praw.-Ekon. 1986, z.36 s.61-62). Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.