I OSK 614/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1663/15 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do programu Powiatowej Karty Rodziny TAKrodzina.pl 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy T. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na opisaną w sentencji uchwałę Rady Miejskiej w T. Jak wynika z jego uzasadnienia zaskarżoną uchwałą, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), zmieniono uchwałę tegoż organu z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do programu Powiatowej Karty Rodziny TAKrodzina.pl przez nadanie § 3 ust. 1 pkt 2 brzmienia: "przyznanie członkom Rodzin Wielodzietnych wychowującym co najmniej troje dzieci, mającym miejsce zamieszkania na terenie Gminy T., zwrotu 100% kosztów opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na trzecie i następne dziecko w Rodzinie Wielodzietnej". Jej wykonanie powierzono Burmistrzowi T. i ustalono datę wejścia w życie z dniem podjęcia. W skardze, opartej o przepisy art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 cytowanej ustawy samorządowej, organ nadzoru zarzucił jej naruszenie art. 6k ust. 4 i art. 6r ust. 1aa i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.). Stosownie do jego brzmienia rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w jakich dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wskazany przepis jest zatem przepisem szczególnym, uprawniającym do zwolnienia z opłat, lecz dotyczy tylko gospodarstw domowych przy uwzględnieniu osiąganych w nich dochodów, ustalonych według kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy o pomocy społecznej. Zatem wprowadzenie do programu osłonowego regulacji "zwrotu kosztów" opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla członków rodzin w miejsce uchwały podejmowanej na mocy art. 6k ust. 4 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uznał za obejście prawa, jak również za sprzeczne z dyspozycją powołanego przepisu ze względu na odmiennie uregulowany krąg podmiotów, tj. jego adresatów. Ponadto, w świetle § 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] listopada 2014 r., działania podejmowane w związku z realizacją programu osłonowego są finansowane z budżetu Gminy T., która będzie ubiegać się o udzielenie dotacji na realizację programu z budżetu Powiatu W. Skarżący stwierdził, że z cytowanego przepisu wynika, iż celem ustawodawcy było stworzenie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, którego zasadniczą cechą jest jego samofinansowanie, przy czym z pobranych opłat gmina pokrywa wyłącznie koszty funkcjonowania tego systemu, zaś środki z opłaty nie mogą być wykorzystywane na cele niezwiązane w ustawie z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Oznacza to skrępowanie gminy w zakresie sposobu finansowania omawianego zadania własnego. Przepis art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymaga wyodrębnienia w budżecie gminy dochodów z opłat na rzecz gminy i ich powiązania z odpowiednimi wydatkami budżetu gminy (na podstawie art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2013 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Wojewoda wskazał dodatkowo, że z dniem 1 stycznia 2015 r. wszedł w życie przepis art. 27 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2014 r., poz. 1863 ze zm.), który stanowi samodzielną podstawę do uchwalenia przez radę gminy programu przyznającego uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych. Przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od szczególnej regulacji wynikającej z art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem skarżącego nie jest możliwe finansowanie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ze środków własnych budżetu gminy, bądź ze środków pochodzących z dotacji przekazanych gminie na zadania z zakresu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Gmina T. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że nie kwestionuje ona, iż art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definiuje zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami oraz kryterium dochodowe tego zwolnienia, jak również nie kwestionuje, że dochody z opłat muszą być w całości przeznaczone na finansowanie systemu gospodarki odpadami i muszą mieścić się w odpowiednich klasyfikacjach budżetowych. Jednak zaskarżona uchwała nie obejmuje tych kwestii. Dotyczy stanu, jaki może wystąpić już po uiszczeniu opłaty, po jej zaksięgowaniu i wykorzystaniu z przeznaczeniem na system gospodarki odpadami. Proponowane rozwiązanie to zwrot kosztów już poniesionych przez rodziny wielodzietne. Opłaty będą udokumentowane i faktycznie uiszczone przez rodziny wielodzietne. Wówczas te koszty nie będą pokrywane z budżetu przeznaczonego na gospodarowanie odpadami, tylko z budżetu, jaki będzie zaplanowany na wspieranie wielodzietnych rodzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim wyraził pogląd, wedle którego rzeczywiście przepis art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnia do wprowadzenia aktem prawa miejscowego zwolnienia podmiotowego od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednakowoż uchwała ta nie dotyczy tego zagadnienia i nie na tej podstawie prawnej została podjęta. Jej przedmiotem nie jest wprowadzenie aktem prawa miejscowego zwolnień od tej opłaty, a udzielenie pomocy rodzinom wielodzietnym w ramach zadań z zakresu pomocy społecznej i to w granicach funkcjonującego już programu osłonowego. Zdaniem Sądu meriti zaskarżoną uchwałą wprowadzono "quasi zasiłek celowy" polegający na refinansowaniu kosztów opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w takich rodzinach. W konsekwencji czego wsparcie pochodzić będzie z innego źródła, a nie z opłat pobranych z tego tytułu. Wsparcie tej grupy jest zgodne z celami i polityką państwa. Dalej wskazał, iż stosownie do treści art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej do kompetencji gminy należy m.in. podejmowanie zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Zdaniem Sądu I instancji działania te nie stały w sprzeczności z przywołanymi przez skarżącego przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zakres wsparcia należał do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Działania te nie wpływały również w żaden sposób na zmianę określonego przepisami trybu i zasad finansowania zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. Nie może być zatem wątpliwości, że tak w świetle obowiązujących i stosowanych dotychczas do programów wspierania dużej rodziny przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak też na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o Karcie Dużej Rodziny, podjęta przez Radę Miejską w T. uchwała nie narusza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd ten wskazał również, że aktualnie podstawą prawną programu dla rodzin wielodzietnych jest cytowana wyżej ustawa o Karcie Dużej Rodziny, w szczególności jej art. 27 upoważniający do uchwalania samorządowego programu, który był rzeczywistą podstawą prawną zaskarżonej uchwały. Wszak w jego ocenie brak powołania tego przepisu w jej treści stanowi uchybienie formalne, jednak o charakterze nieistotnym. Zatem nie uzasadnia wzruszenia zaskarżonej uchwały, gdyż nie jest równoznaczne z nieistnieniem w obowiązującym porządku prawnym podstawy prawnej, bo ta podstawa realnie jest. Zaprezentowane stanowisko wsparł opinią Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu z dnia 8 września 2015 r. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tegoż wyroku. Zaskarżył go skargą kasacyjną Wojewoda Mazowiecki, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, które skutkowało nieuwzględnieniem norm zawartych w art. 6 ust. 12, art. 6k ust. 4 oraz art. 6r ust. 1aa i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 lutego 2015 r., oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny poprzez uznanie, że wskazane przepisy stanowią podstawę przyjęcia regulacji "zwrotu kosztów’' opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla członków rodzin wielodzietnych, a przez to naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, a to w sytuacji, gdy postanowienia przedmiotowej uchwały spełniają przesłanki uznania jej za akt prawa miejscowego podlegający publikacji i wymagający odpowiedniego vacatio legis. Wskazując na tę podstawę skarżący kasacyjnie postulował uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stanowiącej sześciokrotność stawki minimalnej zgodnie z § 14 ust. 2 w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że możliwe jest dokonanie "zwrotu kosztów" opłaty na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, mimo iż do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zastosowanie mają przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i jedynie jej art. 6k ust. 4 stanowi podstawę do zwolnienia z części lub całości z opłaty. Tym bardziej, że nie przewiduje tego ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613), której przepisy mają w sprawie zastosowanie po myśli art. 6 ust. 12 ustawy o porządku i czystości w gminach. Ta ustawa przewidywała ulgi w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi w art. 6k ust. 4 uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, a dopiero od 1 stycznia 2016 r. uprawnia do zwolnień z tych opłat rodzin wielodzietnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd meriti zastosował również błędną wykładnię art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej przyjmując, że w ramach programu osłonowego organ jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do refinansowania kosztów opłaty lokalnej, mającej charakter quasi podatkowy. Podobnie Sąd ten zastosował błędną wykładnię przepisu art. 27 ustawy o Kacie Dużej Rodziny uznając, że również tylko na gruncie tego przepisu gmina jest uprawniona do dokonywania zwrotu kosztów opłaty lokalnej. W konsekwencji nieprawidłowo uzasadniał, że w świetle obowiązujących i stosowanych dotychczas programów wspierania dużej rodziny, przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak też na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o Karcie Dużej Rodziny, podjęta przez Radę Miejską w T. uchwała nie narusza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie autora skargi kasacyjnej, nawet jeżeliby przyjąć, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie uznał, że dopuszczalne jest wprowadzenie w drodze uchwały pomocy członkom rodzin wielodzietnych na kanwie przepisu art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny, to i tak zaskarżona uchwała byłaby jego zdaniem niezgodna z prawem, a naruszenie to należałoby uznać za rażące z uwagi na to, że nie została podjęta jako akt prawa miejscowego, bo tak należało ocenić jej charakter. Do jej wejścia w życie konieczne byłoby więc odpowiednie opublikowanie i zastosowanie vacatio legis. W przyjętym przez Radę Gminy w T. brzmieniu uchwały, nawet podzielając argumentację Sądu I instancji, doszłoby do naruszenia art. 88 Konstytucji i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uchwały podejmowane na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej nie mają charakteru prawa miejscowego, jednak nie mogą one obejmować materii przedmiotowych opłat. Wskazano wreszcie na wadliwość zaskarżonej uchwały wynikającą z błędnego określenia sposobu finansowania objętego nią zadania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie zgadzając się z podniesionymi weń zarzutami i aprobując wywody przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku, wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie powołała się na podstawę naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Prezentowane w jej ramach zarzuty okazały się słuszne, gdyż przede wszystkim Sąd meriti pominął pewne istotne dla sprawy okoliczności, co czyni zaskarżony wyrok przedwczesnym. W pierwszej kolejności jego rzeczą było zbadanie wskazanej w kwestionowanej uchwale podstawy prawnej i skorelowanie jej treści z uchwałą zmienianą, jak też uchwałą wprowadzającą program powiatowy, do którego Gmina T. przystąpiła. Organ Gminy powołał się na przepisy m.in. ustawy z dnia12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sąd I instancji co do zasady aprobował ten stan rzeczy, lecz doszukał się "lepszej" podstawy prawnej w art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny, nie dopatrując się naruszenia przepisów ustawy o porządku i czystości w gminach. Nie można tego stanowiska uznać za poprawne, a w każdym razie za konsekwentne. Poza tym poszukiwanie podstawy prawnej uchwał organów samorządowych nie jest rolą organów nadzoru ani sądów administracyjnych. Nie jest to zabieg poprawny zwłaszcza w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, gdyż z zasad prawidłowej legislacji i czystości oraz jasności prawa wynika konieczność wskazania odpowiedniego upoważnienia i podstawy podjęcia aktu. Zaakceptowanie aktu powołującego się na błędną podstawę prawną z powodu istnienia innej normy mogącej ją stanowić dopuszczane jest na gruncie aktów indywidualnych, zwłaszcza w kontekście ich oceny pod kątem ewentualnej nieważności wywołanej brakiem podstawy prawnej. Jeżeli zatem organ gminy wskazał na konkretne przepisy, to poszukiwanie poprawnej - "właściwszej" - podstawy prawnej nie należy do organu nadzoru, a w takiej roli obecnie wystąpił sąd administracyjny. Ujawniona w zaskarżonej uchwale podstawa prawna rzeczywiście może budzić wątpliwości, wszak zarówno uchwała nią zmieniana, jak i uchwała Rady Powiatu W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na przepisy ustawy o pomocy społecznej się powołują (przy czym nie wynika by dotąd organ nadzoru je kwestionował, co jednak nie zmienia tej oceny). Przepis art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej nie powinien stanowić właściwej podstawy prawnej uchwały, gdyż jest przepisem ogólnym, blankietowym precyzującym jako zadanie własne gminy podejmowanie innych (niż wymienione w poprzednich punktach) zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizację programów osłonowych. Nie jest to podstawa do wydania aktu prawa miejscowego, a jedynie uchwały generalnie intencyjnej. Programy osłonowe formułowane na jej gruncie dotyczyć winny kwestii uregulowanych w tej ustawie, a więc zamykać się w ramach uregulowanych nią działań i świadczeń. Natomiast art. 110 ust. 10 tej ustawy upoważnia radę gminy do opracowania i kierowania do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej, uwzględniając potrzeby zakresie pomocy społecznej wynikające z corocznego sprawozdania z działalności ośrodka pomocy społecznej. Jest to więc upoważnienie ściśle związane z realizacją zadań tych ośrodków, do których nie należy materia objęta zaskarżoną uchwałą. Przy czym godzi się zwrócić uwagę, że art. 110 ust. 10 tej ustawy może wypełniać przesłanki pozwalające na uznanie podjętego na jego podstawie aktu jako aktu prawa miejscowego. Wspomniana uchwała Rady Powiatu W. powołała się na przepisy art. 19 pkt 16 i art. 112 ust. 13 ustawy o pomocy społecznej regulujące identyczne kwestie, lecz w odniesieniu do powiatu. Tych okoliczności Sąd meriti dostatecznie nie rozważył. Co więcej, określił sporne zwolnienie jako "quasi zasiłek celowy" nie bacząc na brak upoważnienia do rozszerzenia ustawowego katalogu świadczeń pomocowych. Wypada więc wytknąć, że jeżeli treść uchwały odwołuje się do konkretnej instytucji, obowiązku czy uprawnienia, czy wreszcie normy prawnej, to jej legalność musi być oceniona przez ten pryzmat. Wobec czego niepodobna w tym procesie było pominąć regulacji ustawy o czystości i porządku w gminach. Nawet gdyby zaakceptować rozumowanie, wedle którego sporne opłaty będą pobierane i następnie zwracane z innej puli, więc nie dojdzie do naruszenia reguł z art. 6r ust. 1, 1aa, 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, to w istocie ustawa ta, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nie stanowiła podstawy do zwolnienia z opłat rodzin wielodzietnych (literalnie rzecz ujmując niektórych ich członków). Jak słusznie podkreślił skarżący kasacyjnie, ustawodawca wprowadził tę możliwość po podjęciu spornej uchwały, bo od 1 stycznia 2016 r. (p. nowela art. 6k ust. 4 omawianej ustawy dokonana ustawą z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1793). Na tym gruncie ta regulacja wydaje się być wyczerpująca. Nadto zawarcie w ustawie zmieniającej jednego tylko przepisu dotyczącego tego jedynie artykułu wskazuje na dostrzeżenie przez ustawodawcę potrzeby uregulowania tej kwestii, co też świadczy o uznaniu braku podstawy prawnej w tej materii w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Przy czym odwołanie się w art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach do kryterium dochodowego zawartego w ustawie o pomocy społecznej, nie oznacza łączności, kompatybilności obu aktów prawnych w całej przedmiotowej materii, a tylko odesłanie w tej kwestii. Jeżeli więc organ gminy powołał się na podstawę prawną w postaci przepisów ustawy o pomocy społecznej, to nawiązując do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powiązał ze sobą dwa rozłączne reżimy prawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamiar pomocy rodzinom wielodzietnym w szerszym niż dotąd zakresie mógłby zostać zrealizowany na gruncie ustawy o pomocy społecznej przykładowo przez uczynienie tego w formie kwotowej w zależności od spełnienia określonych kryteriów, bez potrzeby odwoływania się do tych opłat, lecz w kwocie im odpowiadającej, zamiast poprzez zwrot uiszczonych opłat. Jeśli zaś chodzi o art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny, który wedle Sądu meriti miałby stanowić podstawę prawną zaskarżonej uchwały, to przyszło zważyć, iż skoro możliwość zwolnienia od opłat wprowadzono w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, to zakładając racjonalność ustawodawcy i uchwałodawcy, trudno poszukiwać podstawy dla tej samej konstrukcji na gruncie innego aktu prawnego. Przepisy ostatnio wymienionej ustawy mają tu charakter przepisów szczególnych i wyczerpujących omawiane zagadnienie. Nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest też kwestia sposobu finansowania świadczenia, bo istotnie przyjęta wersja po pierwsze może budzić wątpliwości co do obejścia prawa, po wtóre nie wskazano go w treści uchwały, podczas gdy jest to program o zasięgu powiatowym, więc gmina zagospodarowała nie swoimi funduszami. Godzi się nadto podkreślić, że co prawda w § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], postanowiono o udzielaniu gminom dotacji na wprowadzenie systemu zniżek i ulg dla rodzin wielodzietnych, lecz wydaje się, że tylko w ramach określonej w niej form pomocy, wśród których brak ulg w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Poza tym w § 3 ust. 2 tej uchwały stanowi się o konieczności podjęcia stosownej uchwały o przystąpieniu do programu, wskazaniu zadania i wystąpieniu do Powiatu o udzielenie dotacji, czego nie uczyniono. Z wyłożonych przyczyn zaakceptowanie poglądu o nieistotnym naruszeniu prawa zaskarżoną uchwałą jest co najmniej trudne. Sama słuszna intencja pomocy rodzinom wielodzietnym tych wątpliwości nie sanuje, gdyż nie można stawiać ratio przed prawem. Tym bardziej, że przyjęte rozwiązanie może nadto nasuwać obawy co do dyskryminacji innych rodzin czy dzieci: pierwszego i drugiego w rodzinach wielodzietnych. Gdyby zaś pomoc miała przysługiwać rodzinie, to sformułowanie uchwały powinno być inne. Wreszcie trzeba wytknąć, że opina Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu nie stanowi źródła prawa ani jego interpretacji. W tym stanie rzeczy argumenty skargi kasacyjnej okazały się nie do odparcia, zatem skoro sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. W jego toku Sąd I instancji zbada legalność zaskarżonej uchwały kierując się powyższymi uwagami, a przede wszystkim rozważy podstawę prawną i charakter zaskarżonej uchwały, dalej ewentualnie prawidłowość określenia sposobu jej publikacji i wejścia w życie, a następnie dalsze aspekty oceny. Na tej podstawie wyda właściwej treści orzeczenie, które prawidłowo umotywuje. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., nie znajdując powodów dla podwyższenia stawki wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego kasacyjnie.