I OZ 1019/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1346/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1346/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że A. Z., dalej skarżący, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. orzekającą o zezwoleniu PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w miejscowości Lipniki, gm. Łyse, oznaczonej jako działka nr [...], w celu budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej. W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że konsekwencją niewstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będzie rozpoczęcie prac związanych z realizacją inwestycji, co spowoduje, w razie ewentualnego uwzględnienia skargi, trudne do odwrócenia skutki w postaci znacznej szkody na nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podał, że orzekając o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu sąd ocenia, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., a ocena ta zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku złożonym przez stronę. Oznacza to, że wniosek powinien być wnikliwie uzasadniony. Strona występująca z wnioskiem w powyższym przedmiocie winna wykazać istnienie jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku lub uzasadnienie go w sposób lakoniczny, sprowadzający się w gruncie rzeczy do przytoczenia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, uniemożliwia sądowi ocenę, czy przesłanki te w sprawie występują. Zdaniem Sądu I instancji, rozpoznawany wniosek powyższych wymogów nie spełnia, bowiem skarżący ograniczył się jedynie do sformułowania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i przytoczenia ustawowych przesłanek w tym zakresie, bez przedstawienia stosownej argumentacji. Nie uprawdopodobnił istnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że skoro skarżący nie wykazał w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to brak było podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej i wydania orzeczenia zgodnego z oczekiwaniami skarżącego. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zauważył, że zaskarżonej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem wstrzymanie wykonania decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania. Dodatkowo podał, że wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione ważnym interesem gospodarczym albowiem budowa linii energetycznej niewątpliwie poprawi stabilność i dostępność zasilania w energię elektryczną oraz pozwoli na zwiększenie możliwości przyłączenia nowych odbiorców, a w konsekwencji przyczyni się do rozwoju gospodarczego regionu. A. Z. zaskarżył powyższe postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. i może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy funkcjonuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący w sposób niewystarczający uzasadnił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji oraz nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu, bowiem nie przedstawił dowodów na jego poparcie w sytuacji, gdy skarżący, uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, wskazywał, iż rozpoczęcie prac budowlanych (co umożliwia uczestnikowi postępowania zaskarżona decyzja) w przypadku uwzględnienia skargi, spowoduje trudne do odwrócenia skutki, jak również znaczną szkodę na jego nieruchomości. Powołując się na powyższe wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości lub uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że w niniejszej sprawie zostały wydane dwie decyzje, pierwsza w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., druga w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. Wykonalność decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości została wstrzymana z urzędu postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2016 r. Wykonalność decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., jako decyzji ściśle związanej z decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., winna również być wstrzymana albowiem wstrzymanie wykonania tylko decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, bez wstrzymania wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, niweczyłoby sens tej instytucji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sposób niedostateczny uzasadnił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji i nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających jego wniosek. Podkreślił, że uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wskazywał, iż rozpoczęcie prac budowlanych w przypadku uwzględnienia skargi spowoduje trudne do odwrócenia skutki, jak również znaczną szkodę "na jego nieruchomości". Zwrócił uwagę, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości daje uczestnikowi możliwość wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, co też uczestnik uczynił. Niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i uzyskanie przez uczestnika postępowania pozwolenia na budowę może doprowadzić do sytuacji, w której mimo niezakończenia postępowania sądowoadministracyjnego uczestnik będzie mógł rozpocząć prace budowlane, co spowoduje trudne do odwrócenia skutki oraz wyrządzi skarżącemu znaczną szkodę. W odpowiedzi na zażalenie P. S.A. wniosła o oddalenie zażalenia ze względu na brak merytorycznych podstaw do jego uwzględnienia. Spółka, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OZ 1124/14, podniosła, że wstrzymanie wykonania decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest niezasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, zostały określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., a wykazanie istnienia tych przesłanek - jednej z nich lub obu - spoczywa na stronie. Kwestia ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w toku realizacji inwestycji polegających na budowie linii energetycznych poruszana była w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), dalej u.g.n. zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei w ustępie 1 art. 124 u.g.n. wskazano, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynika, że decyzja o niezwłocznym zajęciu ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu. Istotne w rozpoznawanej sprawie jest jednak to, że zaskarżona decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n. Przepis ten stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności po to, by uniknąć zbędnej zwłoki. Ratio legis art. 124 ust. 1a u.g.n., to przyśpieszenie rozpoczęcia i realizacji inwestycji linowych. W niniejszym postępowaniu decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której wstrzymania domaga się skarżący, opatrzono rygorem natychmiastowej wykonalności. Zatem wstrzymanie jej wykonania może nastąpić jedynie wyjątkowo (por. postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OZ 80/15). Ponadto wyłączenia dokonane w art. 9 u.g.n. należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (zob. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2014). Wstrzymanie wykonania takich decyzji przez sąd administracyjny może więc nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 P.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na skarżącym więc spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie. Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jedynie wówczas, gdy jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Badając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, sąd powinien wziąć pod uwagę nie tylko okoliczności podniesione we wniosku, ale także okoliczności całej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy uznać należy, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim przedstawione przez skarżącego argumenty, zarówno we wniosku, jak i w zażaleniu, nie są wystarczające, by można było uznać, że wykazane zostało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący również w zażaleniu nie wskazał innych okoliczności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ponad te, które wskazane zostały we wniosku, a okoliczności te nie dają podstawy do zastosowania instytucji prawa, o jakiej mowa w w/w przepisie prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .