I OSK 2597/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 506/16 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależne pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od K. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 506/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 14 stycznia 2016 r., nr KOC/7281/Fa/15, w przedmiocie uznania za nienależne pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia 30 października 2015 r. Prezydent [...] orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłaconego skarżącej za okres od 1 grudnia 2014 r. do 8 lutego 2015 r. oraz od 1 sierpnia 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r., w wysokości po 480,00 złotych miesięcznie, łącznie w kwocie 1.920,00 złotych oraz orzekł o zwrocie kwoty 1.920,00 złotych, stanowiącej nienależnie pobrane świadczenie wraz z ustawowymi odsetkami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą oraz jej matkę A. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie odwoławcze z wniosku A. P. Organy obu instancji ustaliły, że decyzją z dnia [...] października 2014 r. przyznano skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2014 r. do dnia 30 września 2015 r. w wysokości po 480,00 złotych miesięcznie. Na podstawie informacji nadesłanych przez Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych z dnia [...] września 2015 r., Dyrektora Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego [...] Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w W. z dnia [...] września 2015 r. oraz sekretarza szkoły C. Sp. z o.o. w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. ustaliły, że skarżąca w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r. oraz od 1 sierpnia 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. nie pobierała nauki w szkole. W ocenie organów oznacza to, że w okresie tym nie miała prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a świadczenie pobrane za ten okres należy uznać za nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 2 pkt 7 lit. a) pkt 11, art. 9 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 23 ust. 1-8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 169), dalej zwana ustawą oraz art. 104 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o umorzenie należności lub rozłożenie jej na raty z uwagi na trudną sytuację życiową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwaną dalej p.p.s.a., wskazał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, które skutkuje wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż poza sporem pozostaje fakt, że decyzją z dnia 27 października 2014 r. przyznano skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego jako osobie uprawnionej do alimentów, która ukończyła 18 lat, ale kontynuowała naukę, natomiast zaskarżoną decyzją uznano, że świadczenie zostało przez skarżącą nienależnie pobrane za okresy, w których nie kontynuowała nauki i w związku z tym faktem nałożono na nią obowiązek zwrotu świadczenia. Sąd wskazał dalej, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie ustalenie (przesądzenie), że było to świadczenie pobrane nienależnie. Nadto obowiązek zwrotu obciąża osobę, która przyjmowała świadczenia ze świadomością, że jej się one nie należały. W związku z powyższym obowiązek zwrotu jest determinowany uprzednim ustaleniem istnienia takiego stanu świadomości u podmiotu pobierającego, co pozwala na skuteczne nałożenie obowiązku zwrotu. Na poparcie swych twierdzeń przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego badaniu organu podlegają przesłanki określone w art. 2 pkt 7 lit. a) – e) ustawy, natomiast w postępowaniu o zwrot tych świadczeń bada się przesłanki określone w art. 23 ustawy. Oznacza to, że również w świetle przepisów wspomnianej ustawy inny jest zakres obu tych postępowań. Tym samym należy stwierdzić, że zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy, gdyż decyzje te orzekają o czym innym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dopiero z chwilą, z którą decyzja uznająca świadczenie pieniężne za nienależnie pobrane stała się ostateczna, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot, dopiero bowiem wtedy dopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie jego zwrotu. Sąd stwierdził również, że w niniejszej sprawie organy nie poczyniły powyższych ustaleń, nie przesądziły bowiem o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane, a takiego waloru nie ma również zaskarżona decyzja, skoro nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji dotyczącego zwrotu świadczenia, co do którego nie ma decyzji, iż zostało ono nienależnie pobrane. Decyzja ustalająca powinna nie tylko określać, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, ale również winna odrębnie zawierać określoną kwotę tego świadczenia, co pozwala podmiotowi na prawidłową ochronę swoich praw. W świetle poczynionych ustaleń Sąd pierwszej instancji podkreślił, że niedopuszczalne jest przesądzanie o nienależnie pobranym świadczeniu w decyzji nakazującej jego zwrot oraz nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, którego organ pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił. Wskazano również, że podnoszone przez skarżącą argumenty przemawiające za ewentualnym rozłożeniem na raty czy umorzeniem należności nie mogą być wzięte pod uwagę na tym etapie postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zarzucając naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7 lit. a) w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że dopiero z chwilą, z którą decyzja uznająca świadczenie pieniężne za nienależnie pobrane stała się ostateczna, można nakazywać jego zwrot, podczas gdy ze wskazanych norm prawnych wynika, że w jednej decyzji administracyjnej organ orzeka o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń; - przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 7 lit. a) i art. 23 ust 1 ustawy poprzez uwzględnienie skargi, chociaż z powyższych przepisów nie wynika obowiązek wydania odrębnych decyzji w sprawie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Na tej podstawie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W szczególności organ podkreślił, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych zostało wydane w oparciu o obowiązujące do dnia 18 września 2015 r. brzmienie art. 23 ust. 4 ustawy. Ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. dokonano zmiany powyższej regulacji i art. 23 ust. 4 ustawy otrzymał nowe brzmienie, które obowiązywało już podczas wydawania decyzji przez organy obydwu instancji. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z treści znowelizowanego art. 23 ust. 4 ustawy jednoznacznie wynika, że stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia i nałożenie obowiązku jego zwrotu następuje w tej samej decyzji administracyjnej, a potwierdza to wykładnia celowościowa komentowanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. W świetle nakreślonych wyżej podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy bezpodstawnie nie przesądziły o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane wydając jedną decyzję, w której przesądzono jednocześnie o nienależnie pobranym świadczeniu oraz o nakazaniu jego zwrotu. Z przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wynika, iż wnioskodawczyni zostało przyznane świadczenie z funduszu alimentacyjnego jako osobie uprawnionej do alimentów, która ukończyła 18 lat, jednakże w dalszym ciągu kontynuowała naukę. W myśl art. 23 ust. 1 i 7 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy, nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, iż wystąpiła przesłanka uznania świadczenia za nienależnie pobrane, gdyż skarżąca w ustalonych przez organy okresach nie pobierała nauki w szkole, co oznacza, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego pobrane w tym czasie należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi. Powyższe ustalenia nie zostały w niniejszym postępowaniu zakwestionowane, a strona postępowania w skardze do sądu wniosła jedynie o umorzenie należności lub jej rozłożenie na raty z uwagi na trudną sytuację życiową. Przychylając się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zmiany stanu prawnego wynikającego z ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302), która zasadniczo i w relewantnym zakresie weszła w życie w dniu 18 września 2015 r. (zob. art. 10). Powyższa ustawa zmieniająca w art. 1 pkt. 3 w zakresie lit. a) i b) dokonała nowelizacji art. 23 ust. 2 i 4 ustawy poprzez wyraźne wskazanie, że w razie stwierdzenia nienależnego pobrania świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ wydaje jedną decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń oraz o zobowiązaniu do ich zwrotu. W ten sposób od dnia 18 września 2015 r. w systemie prawnym powstała jedna sprawa administracyjna w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, którą organy mają obowiązek rozstrzygać w drodze wydania jednej decyzji. Z uwagi na to, że ustawa nowelizująca z dnia 24 lipca 2015 r. – poza przepisami art. 4-9 – nie określiła odmiennych uregulowań intertemporalnych lub przejściowych w zakresie będących w toku spraw o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń, toteż – uwzględniając charakter tych spraw oraz treść ich dotychczasowych podstaw prawnych – należy uznać, że zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, już z chwilą wejścia w życie powoływanej ustawy organy procedujące w tego rodzaju sprawach miały obowiązek uwzględnić nowy stan prawny i stosownie do zasady aktualności orzekania wydać decyzje w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i zobowiązania do ich zwrotu, co w niniejszym przypadku bezspornie uczyniły. Powyższe twierdzenia mają swoje źródło w treści uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 3584), zgodnie z którym komentowana ustawa doprecyzowuje przepisy art. 23 ust. 2 i 4 ustawy w taki sposób, że wyraźnie z nich wynika, iż w przypadku nienależnie pobranych świadczeń wydawana jest jedna decyzja, w której rozstrzyga się zarówno o wysokości należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, jak i o ich zwrocie. Nadto w treści uzasadnienia wyraźnie zaakcentowano, iż proponowane zmiany są niezbędne z powodu konieczności ujednolicenia procesu przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego z uwagi na różną praktykę organów realizujących tę ustawę i rozbieżności interpretacyjne, rezygnację z nadmiernych procedur, co przełoży się na możliwość zwiększenia efektywności w odzyskiwaniu należności budżetu państwa z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto, ponieważ Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał jednocześnie skargę oddalając ją na zasadzie art. 151 p.p.s.a., jako nieuzasadnioną. Z kolei na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie w tym trybie, natomiast druga strona postępowania nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.