I SA/Wa 307/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Anna Wesołowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. A. D. wniosła o stwierdzenie, że część majątku ziemskiego, położonego w L. o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącą zespół dworsko-parkowy, działka o nr [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], wskazana w rejestrze gruntów, jako jednostka rejestrowa [...], w obrębie [...]wraz z zabudowaniami, nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 stwierdzające, że przepisy dotyczące reformy rolnej mogły być stosowane jedynie do 1958 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 9/11 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., z uwagi na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 uznał, że przepisy dekretu o reformie rolnej mogą stanowić podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie o stwierdzenie, że działki nr: [...], położone w L. w powiecie [...], zapisane w dawnej księdze wieczystej o oznaczeniu: [...], stanowiące byłą własność S. K. nie podlegały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w zakresie dawnej parceli nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że dawna parcela nr [...] nie była własnością S. K. - a zatem jego spadkobiercy nie legitymują się w tym zakresie interesem prawnym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. D. W jej ocenie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek danych natury prawno-materialnej i faktograficznej wskazujących, iż parcela nr [...] nie stanowiła części majątku ziemskiego S. K.. Ponadto z zebranej w sprawie dokumentacji jednoznacznie wynika, że parcela ta stanowiła część działki nr [...], która bezsprzecznie w całości wchodziła w skład majątku ziemskiego S. K.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 kpa, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Zgodnie z informacją uzyskaną ze Starostwa Powiatowego w W., w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r., działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], której dotyczy przedmiotowe postępowanie, podzielona została na działki nr [...]. W jej skład (jeszcze przed dokonanym podziałem) wchodziły dawne parcele nr: [...]. Przy czym majątek ziemski należący do S. K. opisany został w księdze wieczystej L. [...], która odsyła do artykułów matrykuł nr [...] i nr [...]. Jak wynika z tych ostatnich dokumentów opisane w nich parcele należały przed przejęciem na rzecz Państwa do rolnika S. K.. Przy czym wśród wymienionych w nich parcel znajdują się, m.in. parcele nr: [...]. Natomiast parcela nr [...] wskazana została w artykułach matrykuły nr [...], jako należąca do Gminy L. Z powyższego jednoznacznie wynika, że S. K. nie był właścicielem dawnej parceli nr [...], a zatem jego następca prawny A. D. nie ma interesu prawnego w zakresie dotyczącym przedmiotowej parceli. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła A. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Stwierdziła, że stanowisko Ministra nie jest uzasadnione. Postępowanie administracyjne było prowadzone od 1991 r., a wniosek zawierający roszczenia skarżącej został przedstawiony organowi administracyjnemu w 2001 r. Ponadto, w toku wieloletniego postępowania w sprawie ponad wszelką wątpliwość skarżąca wykazała, że przedmiotowy zespól [...] stanowił przedwojenną własność S. K.. Zasadniczym dokumentem, dotyczącym tytułu własności S. K., była i jest dokumentacja w postaci danych, wynikających z księgi wieczystej [...], których odzwierciedleniem jest odpis z księgi wieczystej z dnia 29 kwietnia 1992 r., dołączony do akt. Przy czym w toku postępowania nie ujawniono jakiegokolwiek dokumentu podważającego zasadność wniosku, w części dotyczącej prawa własności S. K.. Sugestia dotycząca parceli nr [...], jakoby stanowiła ona własność Gminy L., nie znajduje odzwierciedlenia w jakimkolwiek dokumencie materialnoprawnym i prawotwórczym, a Minister nie podjął próby i starań zmierzających do ostatecznego i jednoznacznego wyjaśnienia tego zagadnienia, poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety lub zespołu biegłych specjalistów, co stanowi istotne uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, uznając, ze kwestia parceli nr [...] została dostatecznie wyjaśniona, a zatem nie zachodziła potrzeba powołania biegłego. Na rozprawie strona skarżąca wskazała, że decyzja Ministra jest to decyzja częściowa, które nie oddaje istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy orzeczenie Wojewody [...] umarzające postępowanie o stwierdzenie, że działki nr: [...], położone w L., w powiecie [...], zapisane w dawnej księdze wieczystej o oznaczeniu "[...]", stanowiące byłą własność S. K., nie podlegały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w zakresie dawnej parceli nr [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowi art. 105 § 1 kpa. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przy czym bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, które powodują, że wydanie decyzji administracyjnej jest prawnie niemożliwe, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (tak: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s. 485). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Powodem umorzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie było ustalenie przez organ, że dawna parcela [...] nie stanowiła własności S. K. (poprzednika prawnego osoby, na wniosek której zostało wszczęte kontrolowane postępowanie administracyjne). W konsekwencji niemożliwe jest rozstrzygniecie na wniosek tej osoby, czy nieruchomość ta podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej. W ocenie Sądu, stanowisko organu - co do zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki umorzenia postępowania - jest prawidłowe. Kwestią bezsporną jest, że nieruchomości przejmowane na cele reformy rolnej przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa. Wskazuje na to treść art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z przepisu tego wynika, że wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że tryb przewidziany w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r., był i jest uruchamiany w przypadkach spornych, gdy właściciel nieruchomości (bądź jego następca prawny) uważał, że jego nieruchomość, z takich, czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i powinna zostać wyłączona spod działania tego przepisu - czyli nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej w części, bądź w całości. Przepis ten stanowi podstawę żądania przez właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców ustalenia w formie decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość objęta była działaniem przepisów tego dekretu. Istotne zatem znaczenie dla możliwości uruchomienia i prowadzenia postępowania administracyjnego w powołanym trybie ma jednoznaczne i niewątpliwe ustalenie przez organ, że w stosunku do danej nieruchomości lub jej części podstawę przejęcia stanowił art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a także zgromadzenie materiału dowodowego, wskazującego osobę byłego właściciela majątku w dniu 13 września 1944 r., tj. w dacie wejścia przedmiotowego dekretu w życie. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że obecnie istniejące działki ewidencyjne [...], stanowiące m.in. obszar dawnej parceli nr [...], powstały z podziału działki [...] zapisanej w księdze wieczystej [...]. Przy czym na tę ostatnią działkę składały się parcele nr: [...]. Jak bezspornie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie parcela [...] została wymieniona w artykułach matrykuły nr [...], jako należąca do Gminy L., a nie w artykułach matrykuły [...], czy też [...], które obejmowały pozostałe, uprzednio wskazane parcele, wchodzące w skład przedmiotowego majątku S. K. W tych okolicznościach organ prawidłowo ustalił, że wskazana uprzednio osoba nie była właścicielem dawnej parceli nr [...] - a wszczynająca niniejsze postępowanie strona nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej gruntu objętego ww. parcelą. Skoro można jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że objęta wnioskiem nieruchomość nie stanowiła własności poprzednika prawnego A. D., to organ nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia jej wniosku, tj. zbadania przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, w stosunku do terenu objętego byłą parcelą 49. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego - w oparciu o art. 105 § 1 kpa., gdyż wniosek je wszczynający został złożony przez osobę niemającą interesu prawnego w sprawie. Mając powyższe na względzie niezasadne okazały się zarzuty podniesione w skardze, dotyczące konieczności powołania biegłego. W ocenie Sądu w sprawie nie były niezbędne wiadomości specjalne, a zgodnie z art. 84 § 1 kpa., tylko jeśli byłyby one wymagane, mogłaby nastąpić konieczność skorzystania z wiedzy biegłych. Organ wskazał materiał dowodowy, z którego w sposób jasny i niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że parcela [...] nie należała do S. K. Przy czym jeśli strona powołuje się na odmienną wiedzę w tym zakresie powinna przedłożyć dokumenty, które stanowią podstawę jej twierdzeń, a więc wykazać okoliczności przez nią podnoszone. Jak przyjmuje się w orzecznictwie strona ma obowiązek współdziałania z organem, a jeśli tego nie czyni może doprowadzić do sytuacji w której zostanie pozbawiona możliwości skutecznego zarzucenia organowi uchybień, w zakresie postępowania dowodowego, o ile organ uczynił wcześniej wszystko, aby stan faktyczny sprawy ustalić w sposób prawidłowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 761/07 i z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 929/14). W niniejszej sprawie administracyjnej strona nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia organu dotyczące właściciela parceli nr 49, kontestując - w sposób dość ogólny - ustalenia organu. Wskazać ponadto należy, że podniesiony w skardze zarzut wieloletniego prowadzenia postępowania administracyjnego nie mógł mieć wpływu na merytoryczną prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Z powyższych względów Sąd uznał, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w zgodzie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa., co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Organy szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia, zgodnie z wymogami, określonymi w art. 107 § 1 i 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 178, ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku