II SA/Ol 625/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia wydatków i wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu oddala skargę. Ponownie rozpoznając sprawę ustalenia wynagrodzenia za usunięcie z drogi publicznej i przechowanie na parkingu depozytowym pojazdu, Starosta postanowieniem z dnia [...] ustalił konieczne wydatki związane z usunięciem oraz wykonywaniem dozoru i wynagrodzeniem w wysokości 2.495,69 zł brutto za usunięcie z drogi i przechowywanie na parkingu depozytowym pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r. poz. 1015 ze zm.) dalej jako: u.p.e.a. W uzasadnieniu organ wskazał sposób wyliczenia wynagrodzenia. Wyjaśnił, że wzywał dozorcę – T.R. do przedstawienia rzeczywiście poniesionych kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem od [...] sierpnia 2010r. do [...] września 2011r. na parkingu depozytowym przedmiotowego pojazdu, przedsiębiorca odmówił jednak ich przedstawienia. W tej sytuacji organ podjął działania w celu ustalenia należnego stronie zwrotu wydatków i wynagrodzenia i skierował zapytania do przedsiębiorcy wykonującego usługi holowania pojazdów – K.J. - o wysokość stawek obowiązujących w latach 2007 - 2012 za 1km holowania pojazdu oraz do przedsiębiorców prowadzących parking strzeżony z zapytaniem o stawki opłat za przechowywanie pojazdów w tym okresie. Ze względu na to, że podane stawki za przechowywanie pojazdów przez ww. przedsiębiorców odpowiadały stawkom abonamentowym, uznano że nie są one miarodajne. W celu ustalenia stawek miarodajnych skierowano zapytania do organów - Naczelników Urzędów Skarbowych oraz Starostów Powiatowych - z województwa, które były zobowiązane do usuwania i przechowywania pojazdów w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 1137 ze zm.) dalej jako: u.p.r.d., o wysokość stosowanych przez nich stawek za powyższe usługi w latach 2007-2012. Zapytania skierowano również do organów administracji publicznej spoza województwa. Z zebranych danych wyliczono średnią arytmetyczną stawek za 1 km holowania, czynności załadunkowo/rozładunkowe i jedną dobę przechowywania pojazdu, która obowiązywała w latach 2007-2012 w danym przedsiębiorstwie czy organie administracji. Te średnie stawki przyjęto do ogólnej kalkulacji średniej arytmetycznej w celu ustalenia stawki za każdą czynność, tj. 1 km holowania, czynności załadunkowo-rozładunkowych czy też 1 dobę przechowywania pojazdu osobowego. Wyjaśniono, że do wyliczonej średniej arytmetycznej stawki za 1 km holowania dodano wartość wynikającą z negocjacji przeprowadzonych w celu zawarcia ugody z innym przedsiębiorcą, który wykonywał takie same czynności załadunkowo/rozładunkowe, usuwanie pojazdów w tym samym okresie na podstawie art. 130a u.p.r.d., co może świadczyć o tym, że zaproponowane stawki w wysokości 4,15 zł za 1km holowania oraz stawka w wysokości 49,60 zł za czynności załadunkowe/rozładunkowe jednego pojazdu i stawka 5,36 zł brutto za 1 dobę przechowywania odpowiada wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach i jest do zaakceptowania przez przedsiębiorców. Na to postanowienie T.R. złożył zażalenie, zarzucając mu naruszenie art. 130a u.p.r.d. poprzez nieuwzględnienie treści tego przepisu oraz łączącej strony umowy jako wyłącznych podstaw prawnych do rozstrzygnięcia o wynagrodzeniu strony za dokonane czynności, a także błędne zastosowanie w sprawie przepisów art. 102 u.p.e.a. i podejmowanie szeregu ustaleń nie mających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że nie zgadza się z zastosowanym sposobem ustalania stawek wynagrodzenia. Zarzucił, że organ pominął całkowicie fakt, iż organ zawarł ze stroną umowę, w której wyraźnie określił stawki wynagrodzenia zarówno za usuwanie pojazdów z drogi, jak i za ich przechowywanie na parkingu depozytowym. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło skarżone postanowienie w całości i ustaliło konieczne wydatki związane z usunięciem oraz wykonaniem dozoru oraz wynagrodzenie w wysokości 2.764,10 zł brutto za usunięcie z drogi i przechowywanie na parkingu depozytowym pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest usuwanie z drogi i przechowywanie pojazdów jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Istnienie stosunku administracyjnoprawnego wyłącza możliwość powoływania się na umowę zawartą między stronami. Organ podniósł, że skarżący został wezwany do przedstawienia faktycznie poniesionych kosztów związanych z usunięciem z drogi i przechowywaniem na parkingu depozytowym pojazdu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Z uwagi na to, że odmówił przedstawienia tych kosztów, powołując się na umowę łączącą go ze Starostą, organ podjął działania w celu ustalenia wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu depozytowym i w tym celu wystąpił do przedsiębiorców prowadzących usługi holowania i parkingi oraz do organów administracji publicznej zlecających usuwanie i przechowywanie pojazdów w trybie art. 130a u.p.r.d. o udzielenie informacji na temat wysokości stawek stosowanych za usuwanie pojazdów z drogi i przechowywanie ich na parkingu depozytowym. Na podstawie zgromadzonych danych organ ustalił stawki za poszczególne czynności, tj. za 1km holowania, 1 dzień przechowywania oraz za czynności załadunkowo-rozładunkowe. Ustalając wysokość stawki za 1 km holowania, organ wziął pod uwagę dane uzyskane od następujących podmiotów: Pomoc Drogowa [...] (3,69 zł) oraz Naczelników Urzędów Skarbowych w: N. (4,92 zł), w D. (3 zł), w I. (3,08 zł), w B. (2,29 zł), w E. (2,46 zł), w O. (2,75 zł) i w B. (3,20 zł). Średnia stawka stosowana przez te podmioty wynosiła 3,17 zł, jednak została podwyższona przez organ do kwoty 4,15 zł za 1 km holowania, z uwagi na to, że taką stawkę uzyskał inny przedsiębiorca wykonujący tożsame usługi (tj. czynności załadunkowo-rozładunkowe oraz usuwanie pojazdów z drogi) w tym samym okresie. Wysokość opłaty za czynności załadunkowo-rozładunkowe (49,60 zł) ustalono na podstawie danych uzyskanych od Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. (50 zł) oraz od Naczelnika Urzędu Skarbowego w I. (49,20 zł). Ustalenia te Kolegium uznało za prawidłowe. Natomiast odnośnie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu Kolegium wskazało, że ustalając wysokość stawki za 1 dobę przechowywana pojazdu, organ I instancji wziął pod uwagę dane uzyskane od Naczelników Urzędów Skarbowych w: N. (5,54 zł), D. (5 zł), I. (9,84 zł), B. (3,69 zł), O. (6,33 zł), B. (4,58 zł), E. (5,47 zł), K. (8,54 zł), O. (7,78 zł), w B. (2,50 zł) oraz we W. (l,50 zł), jak również dane ze Starostwa Powiatowego (3,72 zł). Zatem poza danymi uzyskanymi od organów z województwa, uwzględniono również stawki stosowane w dwóch miastach spoza tego regionu, chociaż stawki z tych miast znacznie odbiegają od danych stawek stosowanych w województwie, przez co w sposób istotny wpłynęły na obniżenie należnego stronie wynagrodzenia. Ponieważ dane uzyskane z B. i W. w zakresie stawek stosowanych za przechowywanie pojazdów nie powinny być brane pod uwagę, gdyż nie są miarodajne dla stawek stosowanych w województwie, Kolegium uznało za zasadne ustalenie stawek należnego stronie wynagrodzenia za wykonanie przedmiotowej usługi z pominięciem w/w stawek, co dało kwotę 6,05 zł za dobę przechowywania pojazdu. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł T.R. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie art. 130a u.p.r.d. przez nieuwzględnienie treści tego przepisu oraz łączącej strony umowy jako wyłącznych podstaw prawnych do rozstrzygnięcia o wysokości wynagrodzenia strony za wykonane czynności; - powoływanie się przez organ na przeszkodę natury prawnej do uwzględnienia w zaskarżonym postanowieniu stawki wynagrodzenia ustalonego pomiędzy skarżącym i organem I instancji w umowie; - wadliwe zastosowanie art. 102 u.p.e.a. i podejmowanie ustaleń w zakresie wysokości wynagrodzenia w sytuacji ustalenia tego wynagrodzenia w porozumieniu między skarżącym a organem I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organ pominął fakt, że niezależnie od administracyjnoprawnego charakteru więzi pomiędzy organem a skarżącym w zakresie wyznaczenia skarżącego do czynności związanych z usuwaniem pojazdów, organ zawarł ze skarżącym umowę, w której zostały określone stawki wynagrodzenia za usuwanie pojazdów z drogi i za ich przechowywanie na parkingu depozytowym. W ocenie skarżącego, stawki określone w umowie są wiążące i nie ma podstaw do odmiennego ustalania ich wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym rozstrzygnięciu. Na rozprawie w dniu 5 lipca 2016r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że istnieją wątpliwości, czy stosunek łączący skarżącego ze Starostą ma charakter publicznoprawny w zakresie realizacji obowiązków wynikających z zawartej umowy dotyczącej przechowania pojazdu oraz jego odholowania. W dwóch sprawach sąd powszechny przyjął do rozpoznania roszczenie przechowawcy odnośnie zapłaty za wykonaną usługę. Skarżący zawierając umowę przechowania ze Starostą nie godził się na rolę dozorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący domaga się zwrotu wydatków poniesionych w związku z usunięciem z drogi pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] oraz wynagrodzenia z tego tytułu w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem skarżącego, podstawą do wyliczenia tych kosztów powinny być stawki wynikające z umowy zawartej pomiędzy nim a Starostą. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w przepisie art. 130a ust. 1 i 2 u.p.r.d. zostały określone przypadki, w których obligatoryjnie lub fakultatywnie pojazd jest usuwany z drogi na koszt jego właściciela. Chodzi tu o sytuacje zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, za które odpowiedzialność ponosi właściciel pojazdu, także w sytuacji udostępnienia czy powierzenia pojazdu innej osobie. Obecnie w myśl art. 130a ust. 5f u.p.r.d. usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Stosownie do obowiązującego ust. 5c pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. W myśl ust. 6 tego przepisu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie. Zgodnie z ust. 6e opłaty, o których mowa w ust. 6 stanowią dochód własny powiatu. W aktualnym stanie prawnym starosta występuje do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, jeżeli nie został on w tym terminie odebrany przez właściciela lub osobę uprawnioną (art. 130 a ust. 10 u.p.r.d.). Z przytoczonych przepisów wynika, że stawki opłat ustalane przez radę powiatu za usuwanie i parkowanie pojazdów w sytuacjach opisanych w ust. 1 i 2 art. 130a u.p.r.d. nie stanowią o wynagrodzeniu przysługującemu przedsiębiorcy, któremu zlecono usunięcie i parkowanie pojazdu, lecz stanowią dochód jednostki samorządu terytorialnego, której powierzono te zadania. Jednocześnie art. 130a u.p.r.d. nie określa, w jaki sposób ma zostać naliczone wynagrodzenie należne jednostce wyznaczonej przez starostę do usunięcia i parkowania pojazdu. Wskazać pozostaje, że zapisy powoływanej przez skarżącego umowy zawartej pomiędzy nim a Starostą nie wiążą organów orzekających w niniejszej sprawie, które rozpatrywały roszczenie skarżącego w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a, w związku z poniesionymi przez niego kosztami za usunięcie pojazdu z drogi oraz wynagrodzenia. Przypomnieć należy, że tylko taki zakres czynności jest przedmiotem oceny organów wobec wyraźnego w tym zakresie wniosku strony skarżącej. Droga administracyjna dla dochodzenia roszczeń za te czynności została potwierdzona uchwałą NSA z dnia 29 listopada 2010r. sygn. akt I OPS 1/10, ( publ. ONSA i WSA 2011/1/3), w której Sąd stwierdził, że jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 u.p.r.d. oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd uznał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Przy czym już w uchwale z dnia 19 czerwca 2007r., sygn. akt III CZP 47/07 Sąd Najwyższy wskazał, że Skarb Państwa, na którego przeszła własność pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.r.d. nie łączy z osobami prowadzącymi parking umowa przechowania, a więc stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu prawa cywilnego, ale jest to typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził również, że po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieodebranego pojazdu, jego nowy właściciel, którym jest Skarb Państwa, wstępuje w taki stosunek administracyjny, jaki łączył dotychczasowego właściciela z podmiotem prowadzącym parking. Powołane uchwały poza wskazaniem administracyjnoprawnej drogi dochodzenia przez podmiot roszczeń z tytułu wykonanego zlecenia usunięcia i parkowania pojazdu, nie wskazują, aby należne przechowawcy wynagrodzenie ustalane miało być, jak podnosi skarżący, według stawek określanych w umowie cywilnoprawnej. Fakt, że przedsiębiorca prowadzący parking, na którym przechowywane są pojazdy usunięte z drogi, został wyłoniony w drodze przetargu i zawarto z nim stosowną umowę cywilnoprawną nie zmienia charakteru samego stosunku prawnego dotyczącego pojazdu (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 325/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2014r., sygn. II SA/Gl 31/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Stosownie do treści art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 tej ustawy. Wykładnia językowa tego przepisu daje podstawę do wyprowadzenia wniosku, że zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków i wynagrodzenia poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Dodatkowo to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania swych poniesionych kosztów (tak NSA w wyrokach: z dnia 5 lutego 2013r., sygn. I OSK 2219/12 i z dnia 28 stycznia 2011r., sygn. I OSK 494/10, dostępne w CBOSA). Wysokość zaś wynagrodzenia, co jednolicie przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach, stosownie do art. 836 k.c. Zauważyć należy, że unormowanie to nie ma zastosowania w zakresie w jakim odwołuje się ono do umów i taryf, które z istoty swej odnoszą się przecież do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. W rozpatrywanym przypadku, co wynika jednoznacznie z powoływanych wyżej uchwał, nie obowiązują zaś co do zasady unormowania umowne lub taryfowe. Dlatego odpowiednie zastosowanie art. 836 k.c. można odnieść wyłącznie do tej części tego przepisu, w której stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009r., sygn. akt I OSK 131/09, dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, jakie poniósł wydatki związane z usunięciem pojazdu z drogi, nie przedstawił również stosownych dokumentów ani nie wskazał sposobu ich wyliczenia. Takie działanie skarżącego powodowało przerzucenie na organ obowiązku ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie pojazdu z drogi w danych stosunkach. W tej sytuacji organy zasadnie ustaliły wydatki i wynagrodzenie w oparciu o stawki za usunięcie pojazdu z drogi na podstawie danych uzyskanych od innych przedsiębiorców prowadzących usługi holowania i parkingi oraz do organów administracji publicznej zlecających usuwanie i przechowywanie pojazdów w trybie art. 130a u.p.r.d. na terenie województwa. Wprawdzie organ I instancji ustalając wysokość stawki za 1 dobę przechowywana pojazdu, wziął pod uwagę dane uzyskane od Naczelników Urzędów Skarbowych również spoza województwa, jednakże Kolegium uznało, że nie są to stawki miarodajne i pominęło te dane przy ustalaniu stawek należnego stronie wynagrodzenia za wykonanie przedmiotowej usługi. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.