II GSK 5672/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 496/16 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. K. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 lipca 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 496/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił w całości skargę E. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożyła E. K., zaskarżając to orzeczenie w całości. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: - art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w zw. z art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, poprzez błędne przyjęcie, że praktyka w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa nie stanowi przesłanki uzasadniającej wpis na listę adwokatów na mocy ww. przepisu ustawy Prawo o adwokaturze; - art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy z dnia 26 maja 1982 Prawo o adwokaturze w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, z powodu jw. II. naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego, w zw. z art. 7, 8 i 32 Konstytucji poprzez nadmiernie formalistyczną wykładnię przepisów prawa, prowadzącą do rezultatu sprzecznego z zasadą praworządności i równości wobec prawa. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. W tej sytuacji niezbędne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych. Rozpatrując zatem zarzuty dotyczące art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.o.a.) w zw. z art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. c) p.o.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o Prokuratorii Generalnej poprzez błędne przyjęcie, że praktyka w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa nie stanowi przesłanki uzasadniającej wpis na listę adwokatów na mocy ww. przepisów ustawy Prawo o adwokaturze, należy wskazać, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie przez WSA w Warszawie decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) oraz c) ustawy Prawo o adwokaturze. Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) i c) p.o.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie przez okres co najmniej 3 lat: b) wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub innej umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 4a ust. 1, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.r.p. c) były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Wpis na listę adwokatów w przypadku osób, które nie spełniły wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego zależy wyłącznie od wypełnienia przez wnioskodawcę określonych ustawowo przesłanek, a nie od swobodnego uznania organu administracji. Wpis na listę adwokatów w Rzeczypospolitej Polskiej w takiej sytuacji jest zatem dopuszczalny jedynie w wyszczególnionych przez ustawodawcę sytuacjach. Ich wyliczenie nie ma jedynie charakteru przykładowego, lecz tworzy katalog zamknięty, na co bezbłędnie zwrócono uwagę w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku i w uzasadnieniach decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie. Oznacza to, że tylko w przypadku zaistnienia i udokumentowania którejkolwiek z taksatywnie wymienionych w ustawie przesłanek faktycznych i prawnych możliwy jest (na wniosek zainteresowanego) wpis na listę adwokatów w Rzeczypospolitej Polskiej osób, które nie wypełniły wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego. W innych przypadkach wniosek taki nie może być uwzględniony. Ustawa nie przewiduje bowiem żadnych wyjątków od ustanowionych w niej zasad. Organom administracji i Sądowi I instancji, wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącej kasacyjnie, nie można zarzucić zbyt formalistycznej wykładni obowiązujących przepisów prawa. Należy bowiem mieć na uwadze istotę regulacji zawartej w art. 66 ust. 1 p.o.a. Generalnie przepis ten określa przesłanki dopuszczalności przechodzenia pomiędzy zawodami prawniczymi, w tym wypadku do zawodu adwokata. Oczywiście należy podkreślić okoliczność, że zawód adwokata to zawód zaufania publicznego, wobec czego weryfikacja przygotowania do tego zawodu, jak i nabór do tego zawodu nie mogą być pozbawione jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych, których określenie należy do ustawodawcy. W omawianym art. 66 ust. 1 p.o.a. ustawodawca zwolnił z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego osoby, które spełniają przesłanki określone w ust. 1 pkt 1-5 tej normy prawnej. Analiza art. 66 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy wskazuje, że z powyższego wymogu, czyli uzyskania wykształcenia zawodowego (odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego), zostały zwolnione osoby legitymujące się odpowiednio wysokim poziomem wiedzy prawniczej oraz zdobytym stosownym doświadczeniem zawodowym. Wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się bowiem także do doktorów nauk prawnych, którzy legitymują się zdobytym odpowiednim praktycznym doświadczeniem prawniczym. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że wskazany przepis stanowi formalny wyjątek (przepis szczególny, lex specialis) w stosunku do normy (zasady) odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego. W związku z tym przepisy, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie należy interpretować w sposób ścisły, a nie w sposób rozszerzający. Podstawą dla takiej dyrektywy wykładni jest przyjęta w europejskiej kontynentalnej kulturze prawnej zasada, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że zarzuty naruszenia art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) autorka skargi kasacyjnej powiązała z art. 7, 8 i 32 Konstytucji. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do problemu prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika omawianego zarzutu. Należy zauważyć, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu autorka skargi kasacyjnej nie wskazała jednostki redakcyjnej art. 8 Konstytucji RP, który to przepis zawiera dwa ustępy. Podobna sytuacja dotyczy art. 32 Konstytucji RP, który także zawiera dwa ustępy i w którego przypadku również nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej, która w opinii kasatora została naruszona. Także w uzasadnieniu zarzutu brak jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z tych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego jest zdaniem autorki skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 8 i art. 32 Konstytucji RP, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. W zasadzie uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu. Mimo to należy zauważyć, iż podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania - tj. art. 6 i art. 7 k.p.a., w zw. z art. 7, 8 i 32 Konstytucji, ponieważ w omawianej sytuacji kwestia ewentualnego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego była zdeterminowana wykładnią przepisów prawa materialnego. Nie można zatem uznać, iż doszło w omawianej sprawie do naruszenia zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Dodatkowo zakładając, iż sformułowany przez autorkę skargi kasacyjnej zarzut dotyczył art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji), należy zauważyć, że z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości, dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona, wymaga zatem ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 17 marca 2015 r. K 31/13 (OTK-A 2015/3/31), 29 czerwca 2001 r. K 23/00 (OTK 2001/5/124), 14 lipca 2004 r. SK 8/03 (OTK-A 2004/7/65) i 5 września 2005 r. P 18/04 (OTK-A 2005/8/88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom które taką cechę posiadają oraz podmiotom które jej nie posiadają. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie (por. wyroki TK z dnia: 6 marca 2007 r. P 45/06 (OTK-A 2007/3/22) i z 23 listopada 2010 r. K 5/10 (OTK-A 2010/9/106). Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem niezbędnym jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. W ocenie NSA, takie kryteria zostały właśnie wskazane przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 p.o.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są zatem niezasadne, wobec tego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu reprezentowanego przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji 480 zł za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.