I OSK 2887/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 253/16 w sprawie ze skargi K.C. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 253/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.C. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 listopada 2015 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego decyzją nr [...]z dnia 30 grudnia 1999 r., wydaną na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 7, poz. 38 z późn. zm.), wypowiedział ppłk. K.C. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Minister Obrony Narodowej decyzją dla celów ewidencyjnych nr 56 (pkt 3) z dnia 16 lutego 2001 r. wydaną na podstawie art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 1 pkt 7, w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 3 i art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. nr 10, poz. 55 z późn. zm.) oraz § 122 pkt 1 i § 137 ust. 4 w zw. z § 64 ust. 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 z późn. zm.), zwolnił oficera z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia dokonanego przez organ wojskowy i jednocześnie przydzielił żołnierza przez okres biegu terminu wypowiedzenia do dyspozycji Komendanta Garnizonowego Ośrodka Mobilizacyjnego [...] (ŚOW). K.C. w dniu 7 lutego 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr 56 (pkt 3) z dnia 16 lutego 2001 r. w części dotyczącej przydzielenia go do dyspozycji Komendanta Garnizonowego Ośrodka Mobilizacyjnego [...]. Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...]z dnia 20 kwietnia 2011 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr 56 (pkt 3) z dnia 16 lutego 2001 r. Postanowienie doręczono stronie w dniu 6 października 2015 r. Wnioskiem z dnia 10 października 2015 r. K.C. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż organ błędnie przyjął, iż kwestionowana decyzja została wydana wyłącznie dla celów ewidencyjnych. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 20 kwietnia 2011 r. Podniósł, że zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy mogło nastąpić jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę wojskową, podlegała rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Organ wskazał na rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr 70/0rg z dnia 24 czerwca 1999 r., na mocy którego zlikwidowano stanowisko służbowe zajmowane przez ppłk. K.C.. Podał, że w dniu 25 sierpnia 1999 r. oficerowi zaproponowano wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe - kierownik [...] (ŚOW), którego objęcia odmówił. W związku z zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 78 ust. 2 pkt 2 wskazanej wojskowej ustawy pragmatycznej, tj. zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej, przy jednoczesnym braku możliwości wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe, Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją nr [...]z dnia 30 czerwca 1999 r. wypowiedział oficerowi stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. W wypadku zwolnienia żołnierza zawodowego (rozwiązania stosunku służbowego) wskutek upływu okresu wypowiedzenia dokonanego przez organ wojskowy - a z takim stanem faktycznym mamy do czynienia - wydawało się rozkaz personalny (decyzję) do celów ewidencyjnych. W konsekwencji Minister Obrony Narodowej w dniu 16 lutego 2001 r. wydał dla celów ewidencyjnych decyzję nr [...] (pkt 3), dotyczącą zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia dokonanego przez organ wojskowy i jednocześnie przeniesienia żołnierza do dyspozycji Komendanta Garnizonowego Ośrodka Mobilizacyjnego [...]. Organ wskazał, że cel ewidencyjny oznacza jedynie zarejestrowanie faktu zwolnienia żołnierza ze służby. Podniósł, iż w sprawie wydano wprawdzie dwa rozkazy personalne (decyzje), które w swej treści odnoszą się do faktu zwolnienia, ale pierwszy z nich, tj. rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego nr [...]z dnia 30 grudnia 1999 r. był decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. wywołującą skutki konstytutywne (powoduje rozwiązanie stosunku służbowego, czyli zwolnienie ze służby). Drugi rozkaz, tj. decyzja Ministra Obrony Narodowej nr 56 (pkt 3) z dnia 16 lutego 2001 r. wydany był jedynie na użytek wewnętrzny, do celów ewidencyjnych, na użytek organów wojskowych, w związku z czym nie podlega kontroli w administracyjnym toku instancji, ani kontroli sądowej. Organ podał, że stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2002 r. w składzie 7 sędziów (sygn. akt OSA 9/01). Z tych w względów w ocenie organu odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego była zasadna. Postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 listopada 2015 r. nr [...]stało się przedmiotem skargi K.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr 56 (pkt 3) z dnia 16 lutego 2001 r. w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia dokonanego przez organ wojskowy i jednocześnie przeniesienia żołnierza do dyspozycji Komendanta Garnizonowego Ośrodka Mobilizacyjnego [...]. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu I instancji, ustalenie organu, że decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] (pkt 3) z dnia 16 lutego 2001 r. wydana została dla celów ewidencyjnych jest prawidłowe, a tym samym trafne jest stwierdzenie organu, że decyzja ta nie podlega weryfikacji w administracyjnym toku instancji. Konsekwencją powyższego jest także brak możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie tej decyzji i bez znaczenia pozostaje, że skarżący żądał wszczęcia postępowania nieważnościowego w zakresie przydzielenia do dyspozycji Komendanta Garnizonowego Ośrodka Mobilizacyjnego [...]. Decyzja ta stanowi jeden akt o wewnętrznym charakterze i wydana została na użytek organów wojskowych. Trafnie też organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w składzie Siedmiu Sędziów z dnia 18 lutego 2002 r. sygn. OSA 9/01 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że w przypadku zwolnienia (rozwiązania stosunku służbowego) wskutek upływu okresu wypowiedzenia dokonanego przez żołnierza albo – jak miało to miejsce w tym przypadku – dokonanego przez organ wojskowy, wydaje się jedynie rozkaz personalny dla celów ewidencyjnych (§ 132 pkt 4 i § 137 ust. 4). Cel ewidencyjny oznacza jedynie zarejestrowanie faktu, że żołnierz został zwolniony (stosunek służbowy został rozwiązany), a nie zwolnienie powodujące dopiero rozwiązanie stosunku służbowego. Następnie Sąd I instancji zauważył, że Minister Obrony Narodowej istotnie nie odniósł się do podniesionych przez stronę argumentów dotyczących kwestionowanego elementu decyzji nr [...] (pkt 3) ujmowanego w skardze jako "zmiana podporządkowania", jednakże powyższe nie wpływa na wynik sprawy. Niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji wydanej dla celów ewidencyjnych, mającej charakter porządkowy. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem prawidłowo ustalona przez organ przeszkoda przedmiotowa nie pozwoliła na wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego. Organ przed stwierdzeniem niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego dokonał niezbędnych i prawidłowych ustaleń w zakresie podstaw wydania i charakteru kwestionowanej decyzji nr [...] (pkt 3) z dnia 16 lutego 2001 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K.C., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy - a mianowicie art. 61a k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie w sprawie oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez nie zastosowanie w sprawie - w wyniku uznania, iż decyzja MON nr [...]z 16 lutego 2001 r. w części dotyczącej przydzielenia skarżącego przez okres wypowiedzenia do dyspozycji Komendanta Garnizonowego Ośrodka Mobilizacyjnego [...] (ŚOW) ma charakter ewidencyjny a nie indywidualnej decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 123 ust. 2 i § 153 pkt 1 w związku z § 64 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Z 1997 r. nr 7, poz. 38) - poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów - stosownie do art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. - co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie oraz zażądanie od Ministra Obrony Narodowej przedłożenia do akt sprawy następujących dokumentów potwierdzających podległość Skarżącego Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego tj. decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...]z dnia 20 listopada 1996 r., decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...]z dnia 27 lutego 1997 r., rozkazu Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego nr [...] dnia 4 maja1998 r., wyciągu z wykazu VI wydziału sztabu POW z dnia 24 grudnia 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach wyznaczonych przez zarzuty skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była zgodność z prawem postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 listopada 2015r. Nr. [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 lutego 2001r. Nr. [...]w części dotyczącej przydzielenia K.C. do dyspozycji Komendanta Garnizonowego Ośrodka Mobilizacyjnego [...]. Podstawę prawną dla w/wym. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. Nr. 10, poz. 55 ze zm. ) tj. art. 74 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt. 7 w zw. z art.78 ust. 2 pkt. 3 i art. 79 ust. 4 oraz § 122 pkt. 1 i § 137 ust. 4 w zw. z § 64 ust. 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. z 1997r. Nr. 7, poz. 38 ze zm. ). Z przepisów tych wynika obowiązek zwolnienia żołnierza wobec którego upłynął termin wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez organ wojskowy. Wymienioną decyzją K.C. został z dniem 31 lipca 2001r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej i jednocześnie przydzielony do dyspozycji Komendanta Garnizonowego Ośrodka Mobilizacyjnego [...]. Wcześniej gdyż w dniu 30 grudnia 1999r. Minister Obrony Narodowej wypowiedział K.C. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu likwidacji zajmowanego stanowiska i odmowy wyrażenia zgody na wyznaczenie żołnierza na niższe stanowisko służbowe. W takim stanie faktycznym należało ocenić charakter decyzji z dnia 16 lutego 2001r., która była następstwem decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego. Od oceny tej bowiem zależy możliwość prowadzenia postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1970r., który to przepis stanowił podstawę prawną decyzji z dnia 16 lutego 2001r. zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w przypadku określonym w art. 78 ust. 2 następuje w ostatnim dniu dziewięciomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Na gruncie powyższego przepisu skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwalę OSA 9/01, w uzasadnieniu której stwierdził że decyzja o zwolnieniu ze służby na skutek upływu terminu wypowiedzenia ma charakter wykonawczy, nie jest w ogóle decyzją administracyjną, lecz tylko aktem wewnętrznym, ewidencyjnym, podejmowanym na użytek organów wojskowych i z tych względów nie podlega kontroli sądu administracyjnego, w przeciwieństwie do decyzji o wypowiedzeniu żołnierzowi stosunku zawodowej służby wojskowej. Stanowisko takie znalazło potwierdzenie w art. 115 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w ust. 2, dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, stwierdza fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym, wydanym do celów ewidencyjnych. Należy wyjaśnić, że w ust. 2 do którego odsyła art. 115 ust. 3 jest mowa o sytuacji analogicznej do zaistniałej w niniejszej sprawie tj. o zwolnieniu żołnierza na skutek wypowiedzenia przez organ stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej – art. 111 pkt. 9 lit. b. Z ugruntowanego już w tej materii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rozkaz personalny wydany w trybie art. 115 ust. 2 ustawy z 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi czynność następczą o charakterze technicznym. Rozkaz personalny wydawany na podstawie art. 115 ust. 3 ustawy ma charakter deklaratoryjny, stwierdza istnienie określonej sytuacji prawnej, ale jej nie tworzy ani nie kształtuje i jest wydany jedynie do celów ewidencyjnych, porządkowych ( por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016r. I OSK 879/14, LEX nr 2029019 ). Charakter prawny decyzji o zwolnieniu K.C. z zawodowej służby wojskowej na skutek dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego ( decyzja ewidencyjna, nie mająca cech decyzji administracyjnej ) przesądza o tym, że niedopuszczalne jest skorzystanie przez żołnierza ze środków prawnych przewidzianych w art. 154 – 156 K.p.a. W takim przypadku organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co też prawidłowo uczyniono w niniejszej sprawie. Zaskarżony wyrok nie narusza zatem żadnego z przepisów wymienionych w pkt. I skargi kasacyjnej. Sąd I instancji właściwie ocenił zastosowanie w sprawie art. 61 a § 1 K.p.a. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie został błędnie zastosowany, albowiem z uwagi na przedmiot sprawy nie był w ogóle stosowany i nie mógł być stosowany przez Sąd I instancji Dla wyjaśnienia zarzucanego w skardze kasacyjnej braku podstawy prawnej skierowania skarżącego w okresie wypowiedzenia stosunku służbowego do dyspozycji należy przywołać przepis § 39 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996r. , w myśl którego żołnierz w służbie stałej pełni zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym lub pozostając w dyspozycji właściwego organu wojskowego, przez czas określony w dalszych przepisach, albo w rezerwie kadrowej bądź w stanie nieczynnym. Zaskarżony wyrok nie narusza też przepisów prawa materialnego wymienionych w jej pkt. II. Przepis § 123 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996r. ( Dz. U. z 1997r. Nr. 7, poz. 38 ze zm. ) w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych stanowił, że rozkaz personalny lub wyciąg z tego rozkazu, sporządzonego w formie zbiorowej, organ zwalniający przesyła do dowódcy jednostki wojskowej, w której zwalniany żołnierz zawodowy pełnił służbę. Zgodnie z § 153 pkt. 1 rozkaz personalny o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej wykonywał dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę. Z kolei § 64 rozporządzenia stanowił o przeniesieniu żołnierza do rezerwy kadrowej i określał organ do tego uprawniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z wymienionych przepisów nie pozwala na zakwestionowanie zaskarżonego wyroku, którym skontrolowane zostało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, autor skargi kasacyjnej stara się wykazać niewłaściwość organu podejmującego decyzję z dnia 16 lutego 2001r. Okoliczność ta jako stanowiąca kwalifikowaną wadę decyzji miałaby znaczenie w sytuacji gdyby doszło do wszczęcia postępowania w sprawie i wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygana była jedynie kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania i z tych względów wszystkie inne kwestie prawne pozostają poza granicami sprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.