I OSK 143/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Wa 117/16 w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2015 r. o udzielenie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. A.Z. w dniu 12 stycznia 2015 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO) wniosek o udostępnienie informacji publicznej na temat sposobu doboru przewodniczących, sprawozdawców członków SKO do poszczególnych kategorii spraw i do poszczególnych spraw SKO w Warszawie. Ponadto zwrócił się o przesłanie posiadanych statystyk w zakresie wpływu spraw do SKO w 2014 r. z wyszczególnieniem nazwisk członków orzekających według różnych kategorii spraw oznaczonych symbolami stosowanymi w SKO, w tym z podziałem na sprawy zakończone i niezakończone. Podkreślił, że żądana informacja jest informacją publiczną i jest w posiadaniu organu. W dniu 10 lutego 2015 r. ww. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wobec załatwienia wniosku i podał, że w sprawie została wydana w dniu 6 marca 2015 r. decyzja. Wskazał ponadto, że w dniu 30 stycznia 2015 r. A.Z. został wezwany do wykazania, że żądana przez niego informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wezwanie zostało doręczone w dniu 14 lutego 2015 r., a do dnia wydania decyzji nie wpłynęła odpowiedz od skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 575/15 wydał wyrok, w którym: 1. zobowiązał SKO do rozpatrzenia wniosku skarżącego A.Z. z dnia 12 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził o SKO na rzecz skarżącego A.Z. kwotę 357 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że wydanie przez organ w dniu 6 marca 2015 r. decyzji administracyjnej odmawiającej skarżącemu dostępu do informacji publicznej co do wniosku z dnia 12 stycznia 2015 r., nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie bezprzedmiotowym, gdyż na dzień orzekania organ pozostawał w bezczynności. Sąd wskazał, że wobec tego, że skarżący we wniosku o udzielenie informacji publicznej wyraźnie złożył oświadczenie, że wnosi o doręczanie mu korespondencji w sposób tradycyjny, na piśmie, a organ nie doręczył mu żadnej korespondencji w taki sposób – w tym wezwania, do wykazania, że żądana przez niego informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, to organ pozostaje w bezczynności. Wobec powyższego A.Z., w formie elektronicznej, w dniu 26 stycznia 2016 r. przesłał do SKO, skierowaną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 12 stycznia 2015 r. W tym samym dniu do organu i w tej samej formie wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "wezwanie do wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r.". Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 575/15 organ został zobowiązany do ponownego rozpatrzenia jego wniosku z dnia 12 stycznia 2015 r. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem zostały przesłane do organu pod koniec listopada 2015 r. SKO w dniu 9 grudnia 2015 r. przesłało w załączeniu kopię wcześniejszej decyzji, czego nie można nazwać udostępnieniem informacji publicznej, jak również ponownym rozpatrzeniem wniosku skarżącego. Do chwili wniesienia skargi, pomimo wyroku Sądu oraz upływu ustawowego terminu na udostępnienie informacji publicznej, organ zobowiązany pozostaje w bezczynności. Skarżący oświadczył w skardze, że rezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 39¹ § 1d k.p.a. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o umorzenie postępowania wobec rozpatrzenia wniosku skarżącego przed złożeniem skargi (vide decyzja Kolegium z dnia 6 marca 2015 r. sygn. akt [...]). Zatem brak jest podstaw do uznania, że Kolegium znajduje się w bezprawnej bezczynności. W dniu 27 czerwca 2016 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika, w którym podniósł on, że organ po wyroku Sądu winien od początku rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia 12 stycznia 2015 r. Takim rozpatrzeniem wniosku nie było przesłanie pisma z dnia 9 grudnia 2015 r. wraz z potwierdzoną kopią wydanej wcześniej decyzji, która nie została doręczona skarżącemu. Decyzja mogła zostać wydana, ale po przeprowadzeniu postępowania na skutek rozpatrzenia wniosku. Ponieważ do chwili obecnej organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji odmownej, w sprawie uznać należy, że pozostaje w bezprawnej bezczynności. Co więcej organ nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zobowiązującego do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Wa 117/16 oddalił skargę. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r. przesądził, że SKO jest podmiotem obowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.) do udostępnienia takiej informacji. Sąd w powołanym wyroku przesądził jednocześnie, że SKO pozostaje w bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 stycznia 2015 r., a bezczynność, która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, spowodowana jest niedoręczeniem skarżącemu korespondencji w sposób tradycyjny na piśmie, o co wnosił. Z akt sprawy wynika, że odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 575/15 wraz z aktami sprawy wpłynęły do organu w dniu 1 grudnia 2015 r. W dniu 9 grudnia 2015 r. SKO przesłało skarżącemu potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji z dnia 6 marca 2015 r. nr [...], którą organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w jego wniosku z dnia 12 stycznia 2015 r. Przesłana decyzja zawiera pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka została odebrana osobiście przez skarżącego w dniu 28 grudnia 2015 r. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy jest on zobowiązany do podjęcia określonego działania – w rozpoznawanej sprawie sposób działania wskazał Sąd w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r. Takie działanie zostało przez organ podjęte, gdyż doszło do skutecznego doręczenia decyzji z dnia 6 marca 2015 r., którą organ rozpatrzył wniosek skarżącego z dnia 12 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślić należy, że rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie dokonuje kontroli merytorycznej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Taka kontrola jest możliwa dopiero w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym i po wyczerpaniu przysługujących w toku postępowania administracyjnego środków zaskarżenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma racji skarżący, jak i jego pełnomocnik, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r., organ zobowiązany był ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia 12 stycznia 2015 r. Wniosek ten został bowiem rozpatrzony poprzez wydanie przez organ decyzji z dnia 6 marca 2015 r., a Sąd w powyżej powołanym wyroku przesądził jedynie, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie skutecznego doręczenia decyzji skarżącemu we wskazanej przez niego formie. Reasumując stwierdzić należy, że skoro skarga została wniesiona dopiero 26 stycznia 2016 r., a decyzja organu była w obrocie prawnym w dniu 28 grudnia 2015 r. (potwierdzenie odbioru przez skarżącego), to nie sposób uznać, by organ w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 12 stycznia 2015 r. pozostawał w bezczynności. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z akt sprawy wynika, że skarżący wezwał organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r. w dniu 25 stycznia 2016 r. Oznacza to, że wezwanie nastąpiło po doręczeniu skarżącemu decyzji z dnia 6 marca 2015 r. W tej sytuacji trudno nawet przyjąć, że ww. wyrok nie został przez organ wykonany. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy była bezczynność organu, a nie niewykonanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r. A.Z., reprezentowany przez adw. M.K., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Postawił w niej orzeczeniu cztery zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten upoważnia organ do doręczenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji administracyjnej. Po drugie, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 w zw. z art. 110, art. 111 § 1, art. 129 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doręczenie potwierdzonej za zgodność oryginałem kopii decyzji wywołuje przewidziane prawem skutki. Po trzecie, naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji nie pozostawał w bezczynności pomimo niedoręczenia oryginału decyzji stronie skarżącej. Po czwarte, naruszenie art. 141 pkt 4 zdanie 1 p.p.s.a., w zakresie, w jakim na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, przez błędne zastosowanie, polegające na braku odniesienia się przez WSA w Warszawie do zarzutów przedstawionych przez skarżącego oraz nie podaniu przez Sąd pierwszej instancji podstawowych motywów rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o skuteczności doręczenia można mówić jedynie, gdy strona otrzyma akt, który zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z doręczeniem kserokopii decyzji ustawodawca nie wiąże żadnych skutków prawnych, wobec czego organ do momentu doręczenia oryginału decyzji pozostaje w bezczynności. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji pominął w uzasadnieniu okoliczność doręczenia kserokopii decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Był też związany prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 575/15. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Na wstępie należy zaznaczyć, że pierwsze trzy zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały w pełni prawidłowo skonstruowane, albowiem sam Sąd pierwszej instancji nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje legalność ich zastosowania przez organ administracji publicznej. Podstawę procesową działania sądu administracyjnego stanowi przywołane p.p.s.a. Do przepisu tej ustawy odnosi się trzeci zarzut skargi kasacyjnej, jednak art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., II OSK 225/15). Temu wymaganiu nie sprostał autor skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej. Pomimo uchybień we wskazanym zakresie, skarga kasacyjna może być jednak rozpoznana merytorycznie. Uwzględniając motywy i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), a także zasadę falsa demonstratio non nocet, należy zauważyć, iż na podstawie analizy całokształtu uwag sformułowanych w skardze kasacyjnej (jej petitum i uzasadnienia), a także wypowiedzi strony skarżącej na wcześniejszych etapach postępowania sądowego, możliwe jest ustalenie istoty wadliwości, której skarżący dopatrują się w orzeczeniu WSA w Warszawie. Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, że trzy pierwsze zarzuty mogą być rozpoznane łącznie. Ich istota sprowadza się do tego, czy Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowo, że doręczenie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji wywołuje przewidziane prawem skutki, uwalniając organ od zarzutu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie. Należy bowiem odróżnić okoliczność doręczenia decyzji administracyjnej od samej prawidłowości tej decyzji czy prawidłowości tego doręczenia. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W sprawie niewątpliwie doszło do doręczenia wnioskodawcy decyzji na piśmie. Do uznania danego aktu jako decyzji administracyjnej wystarczy spełnienie następujących elementów materialnoprawnych: musi on pochodzić od organu administracji i w sposób władczy rozstrzygać w sprawie indywidualnej o prawach osoby niepodlegającej organowi służbowo czy organizacyjnie (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, nr 11, poz. 221, z glosą aprobującą B. Adamiak i J. Borkowskiego, s. 495-498). Wyjaśnić przy tym należy, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Za decyzję administracyjną należy uznać już samo pismo organu administracji zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169, zachowujące wciąż swoją aktualność – por. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2015 r., I OSK 1644/15; postanowienie NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 2912/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 2028/11). Tylko doręczenie tzw. nieaktu (inaczej: decyzji nieistniejącej) mogłoby nie wywoływać żadnych skutków prawnych. Nieakt definiuje się jako nienakierowane na wywołanie jakichkolwiek skutków prawnych zjawisko faktyczne, którego nie można przypisać organowi administracji publicznej, a jednocześnie które stwarza w sferze zewnętrznej pozór istnienia aktu administracyjnego. Niedopuszczalne jest zatem uznanie za nieakt jakiegokolwiek aktu pochodzącego od organu administracji publicznej lub innego podmiotu posiadającego zdolność do wydawania aktów administracyjnych (szerzej: S. Gajewski, A. Jakubowski, Nieakt w prawie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013, nr 6, s. 73 i n.). Niewątpliwie, na gruncie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, doręczony wnioskodawcy akt ma postać decyzji administracyjnej, pochodzi od organu administracji i jest nakierowany na wywołanie skutku prawnego w postaci załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Wyklucza to uznanie go za nieakt administracyjny. Przy tym brak podpisu członka organu kolegialnego, a takim jest SKO, nie oznacza wydania decyzji nieistniejącej (S. Gajewski, A. Jakubowski, op. cit., s. 79). Konkludując, doręczone wnioskodawcy pismo stanowiło akt odpowiadający wymaganiom kwalifikacyjnym decyzji administracyjnej, wobec czego nie naruszono art. 109 § 1 k.p.a. Powtórzyć należy, że odróżnienia wymaga kwestia istnienia decyzji i jej prawidłowości, od tego, czy decyzja ta została doręczona prawidłowo i spełnia wszystkie wymagania prawem określone. Tytułem przykładu, gdyby przyjąć zapatrywanie skarżącego kasacyjnie nie byłoby możliwości eliminowania przez sądy administracyjne decyzji zawierających wadliwie uzasadnienie czy błędne pouczenie, a zatem naruszających art. 107 § 1 k.p.a., gdyż jeżeli jak wywodzi skarżący kasacyjnie uniemożliwia to uznanie decyzji za skutecznie doręczonej, to nie otwierałby się termin do wniesienia skargi i skarga jako wniesiona przedwcześnie podlegałaby odrzuceniu przez sąd administracyjny. Jest to zapatrywanie nieprawidłowe. Przeciwnie, ewentualne wady decyzji nie podważają skuteczności jej doręczenia i mogą być właśnie zwalczane w toku instancji czy w postępowaniach nadzwyczajnych, zatem nie tylko przyjęte zapatrywanie nie godzi w przepisy powołane w zarzucie drugim skargi kasacyjnej, ale wprost je urzeczywistnia. Z powyższych względów zarówno pierwszy, jak i drugi zarzut skargi kasacyjnej nie był usprawiedliwiony, gdyż zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ skutecznie doręczył wnioskodawcy decyzję administracyjną (w wykonaniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie), nie popadł tym samym w bezczynność w załatwieniu sprawy. Stąd nie było podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co czyniło nieusprawiedliwionym trzeci zarzut skargi kasacyjnej. Co się tyczy czwartego zarzutu skargi kasacyjnej to również i on nie został prawidłowo skonstruowany przez autora skargi kasacyjnej. Wyjaśnić bowiem należy, że przepis art. 141 p.p.s.a. dzieli się na ustępy, nie zaś punkty. Uznać jednak należy, że wadliwie oznaczenie jednostki redakcyjnej było oczywistą omyłką, a skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia ust. 4 ww. przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Istotnie, Sąd pierwszej instancji nie rozwijał wywodów co do skuteczności prawnej doręczenia kserokopii decyzji, implicite – prawidłowo, jak wskazano wyżej – przyjmując, że wywołuje to zdarzenie skutki dla sprawy ze skargi na bezczynność organu. Nie sposób przy tym twierdzić, że w ten sposób Sąd nie ustosunkował się do zarzutów skargi, wszak te były lakoniczne, kwestii zaś – przedstawionych w skardze kasacyjnej wątpliwości skarżącego co do sposobu doręczenia decyzji – w ogóle nie podniesiono wprost ani w skardze, ani w piśmie pełnomocnika z dnia 22 czerwca 2016 r. Uwagi skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mają zatem pokrycia w rzeczywistości. Z podanych względów czwarty zarzut skargi kasacyjnej również nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe, oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.