I OSK 2912/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1038/12 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę W dniu 25 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi A. C., wydał wyrok sygn. akt IV SA/Gl 1038/12, w którym oddalił skargę na pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: A. C. w dniu 9 listopada 2011 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z wnioskiem o obliczenie i wypłacenie zaległości finansowej wynikłej z tytułu bezpodstawnego zaniechania wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie. Wnioskodawca wskazał fakt, że jest funkcjonariuszem Policji pełniącym służbę w komórce patrolowo-interwencyjnej. W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji w [...] skierował do A. C. pismo z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], w którym uznał wskazane żądanie za bezzasadne. W uzasadnieniu, organ odwołał się do treści § 1 rozporządzenia z dnia 12 września 2002 r. w sprawie przypadków otrzymywania przez policjanta równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie oraz wysokości tego równoważnika (Dz. U. nr 166, poz. 1367 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu, równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie otrzymuje policjant, któremu rodzaj i warunki pełnienia służby lub względy techniczno-organizacyjne uniemożliwiają korzystanie z wyżywienia przysługującego w naturze. W dalszej części organ wskazał na § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 września 2002 r. w sprawie przypadków otrzymywania przez policjanta wyżywienia oraz norm tego wyżywienia (Dz. U. nr 166, poz. 1366). Zapis ten przyznaje dodatkową normę wyżywienia policjantowi pełniącemu w okresie zimowym służbę na wolnym powietrzu, przez co najmniej 4 godziny dziennie. W ocenie organu, fakt pełnienia takiej służby powinien zostać udowodniony, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Z relacji bezpośredniego przełożonego wnioskodawcy wynika, że A. C. pełni służbę w patrolu zmotoryzowanym, natomiast w notatniku służbowym nie odnotowano faktu wykonywania czynności poza pojazdem. Zdaniem organu takie warunki wykonywania pracy nie odpowiadają tym przewidzianym w rozporządzeniu w sprawie przypadków otrzymywania przez policjanta wyżywienia oraz norm tego wyżywienia uprawniającym do otrzymywania wyżywienia. Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. A. C. wezwał Komendanta Powiatowego Policji w [...] do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym podniósł, że służba pełniona przy pomocy pojazdu służbowego jest służba "na wolnym powietrzu" w rozumieniu § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 września 2002 r. w sprawie przypadków otrzymywania przez policjanta wyżywienia oraz norm tego wyżywienia. Jednocześnie zanegował obowiązek dokumentowania w notatniku faktu przebywania poza pojazdem służbowym, za czym ma przemawiać interpretacja przepisów prezentowana przez Komendanta Głównego Policji. W piśmie doręczonym skarżącemu w dniu [...] stycznia 2012 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że przebywanie w pojeździe nie może być uznane za przebywanie na wolnym powietrzu. Organ wskazał ponadto, że celem wprowadzenia dodatkowej normy wyżywienia była chęć ochrony policjantów przed negatywnymi następstwami służby w warunkach uciążliwych, przy niskiej temperaturze. W ocenie organu, funkcjonariusze w czasie przemieszczania się samochodem co do zasady nie są narażeni na takie uciążliwe warunki. Natomiast wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów przeczących tej tezie. Odnosząc się do stanowiska Komendanta Głównego Policji, do którego odwoływał się A. C., organ stwierdził, że dotyczy ono sytuacji wyłącznie pieszej służby patrolowej i pogląd ten nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Na powyższe rozstrzygnięcie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. C., domagając się uchylenia, względnie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przypadków otrzymywania przez policjanta wyżywienia oraz norm tego wyżywienia, przez zawężenie pojęcia "służba pełniona na wolnym powietrzu". Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia obowiązującej w Policji zasady hierarchiczności oraz naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu. W uzasadnieniu skargi A. C. powtórzył dotychczas prezentowane stanowisko, akcentując, że przepisy prawa nie nakładają na policjantów obowiązku dokumentowania okresów przebywania poza pojazdem służbowym. W odpowiedzi na skargę, Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1038/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się do formalnej dopuszczalności skargi A. C. Sąd wskazał, że kompetencje do wydania decyzji administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych wynikają zazwyczaj z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie nie przewidziano natomiast takiej formy rozstrzygnięcia, jak również nie upoważniono żadnego podmiotu do rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Sąd I instancji uznał pismo odmawiające skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdził formalną dopuszczalność skargi. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podkreślił, iż główną kwestią sporną pomiędzy stronami jest interpretacja zawartego w § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przypadków otrzymywania przez policjanta wyżywienia oraz norm tego wyżywienia pojęcia "na wolnym powietrzu". W ocenie Sądu, nie odnosi się ono do poszczególnych rodzajów służby policyjnej, lecz do określonych stanów faktycznych polegających na wykonywaniu obowiązków służbowym na wolnym powietrzu, a więc przy bezpośrednim oddziaływaniu warunków atmosferycznych. Za nieuprawniony uznał pogląd zrównujący pojęcie "na wolnym powietrzu" do pełnienia służby poza jednostką macierzystą lub inną jednostką organizacyjną Policji. Sąd zaznaczył, że konieczne jest pełnienie służby poza zamykanymi pomieszczeniami, bez względu na ich rodzaj. Tym samym, do okresu pobytu na wolnym powietrzu nie można zaliczać czasu spędzanego w samochodzie, chyba że pojazd ten nie jest zabezpieczony przed dopływem wolnego powietrza z zewnątrz. Argumentując swoje stanowisko, Sąd I instancji odwołał się również do wykładni funkcjonalnej wskazując, że celem jakiemu ma służyć wyżywienie określone w § 9 ust 2 rozporządzenia w sprawie przypadków otrzymywania przez policjanta wyżywienia oraz norm tego wyżywienia jest zabezpieczenie funkcjonariusza przed ujemnymi skutkami pobytu w porze zimowej na wolnym powietrzu i konieczność zapewnienia mu utrzymania odpowiedniego zasobu energetycznego. Jednocześnie Sąd I instancji zanegował przedstawioną przez stronę interpretację prawną pochodzącą z jednostki nadrzędnej, podkreślając, że nie ma ona charakteru normatywnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie podzielił również stanowiska skarżącego, według którego nie miał on obowiązku dokumentowania okoliczności świadczących o spełnieniu warunków do uzyskania równoważnika pieniężnego. Zdaniem Sądu I instancji przyznanie tego świadczenia przysługuje z mocy prawa, jednakże wynika z określonego stanu faktycznego, który musi zostać ustalony. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń o charakterze pełnionej służby i przebywaniu na wolnym powietrzu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. C. reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie doręczenia skarżącemu odpisu dokumentu zawierającego zakres jego obowiązków, przedłożonego do akt sprawy – na polecenie Sądu – przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] ; II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. § 9 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 września 2002 r. w sprawie przypadków otrzymywania przez policjanta wyżywienia oraz norm tego wyżywienia, do czego doszło poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że służba patrolowa, pełniona przez policjanta z wykorzystaniem pojazdu służbowego, nie jest służbą pełnioną na wolnym powietrzu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej i ewentualnego zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że warunki pełnienia służby "na wolnym powietrzu" wynikające z przyjętej przez Sąd I instancji wykładni tego pojęcia winny odnosić się do służby pełnionej "na otwartej przestrzeni" w myśl przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie profilaktycznych posiłków i napojów (Dz. U. Nr 60, poz. 279) oraz § 44 ust 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650). Skarżący kasacyjnie wskazał, że pojęcia "służba na wolnym powietrzu" oraz "służba na otwartej przestrzeni" nie są pojęciami tożsamymi zakresowo. Obydwa te pojęcia zostały użyte w rozporządzeniach, a zgodnie z zasadą wyrażoną w § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. Nr 100, poz. 908) do oznaczania jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, założenie przyjęte powyżej wydaje się być faktem oczywistym, a przez to nie wymagającym dalszego uzasadnienia. Definiując pojęcie "służby pełnionej na wolnym powietrzu" należy za stanowiskiem Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP przedstawionym w piśmie z dnia 17 maja 2002 r. powtórzyć, że jest to tzw. służba zewnętrzna, to jest służba pełniona poza jednostką organizacyjną Policji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Powiatowy Policji w [...], wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny określony jest w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej P.p.s.a., jako wynikający z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą określa granice wiążące sąd. Pod tym względem działań strony dotyczy daleko posunięty rygoryzm formalny. Drugim jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Trzecie źródło, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 P.p.s.a., to konieczność oceny, czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu, względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z tym przepisem jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 P.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 487-488). Z tego też powodu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ocena, czy skarga nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 419/11 orzeczenie publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że odmowa wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) policjantowi w czasie wykonywania obowiązków służbowych przysługuje wyżywienie lub równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie. Stosownie natomiast do treści § 1 rozporządzenia z dnia 12 września 2002 r. w sprawie przypadków otrzymywania przez policjanta równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie oraz wysokości tego równoważnika (Dz. U. nr 166, poz. 1367 ze zm.) równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie otrzymuje policjant, któremu rodzaj i warunki pełnienia służby lub względy techniczno-organizacyjne uniemożliwiają korzystanie z wyżywienia przysługującego w naturze. Zgodnie z § 6 powołanego rozporządzenia równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie wypłaca jednostka organizacyjna Policji właściwa dla miejsca pełnienia służby policjanta. Wypłata równoważnika w zamian za wyżywienie następuje zatem, stosownie do powołanych wyżej przepisów, w drodze czynności materialno-technicznej. Przepisy ustawy o Policji oraz cytowanego rozporządzenia nie wskazują natomiast, w jakiej formie następuje odmowa wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., I OSK 761/08). Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji (m. in. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 850/06 – dotyczący odmowy wydania zezwolenia zagranicznego; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA 1719/03 – dotyczący odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007r, sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego; postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 262/07 – dotyczące odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Kr 1210/05). Warto również wskazać, że w doktrynie dostrzega się potrzebę rozróżnienia czynności polegających na potwierdzeniu istnienia prawa, od przypadków gdy dochodzi do odmowy podjęcia takich czynności. Podnosi się, iż odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz: Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowo administracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5, poz.51). Za przekonujący należy uznać również pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, iż z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K. M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2005, str. 445-453; Cz. Martysz: Podstawa prawna decyzji administracyjnej [w:] Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali. Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2008, str. 209-216; uchwała NSA z 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01). Ponadto należy zauważyć, że taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., sygn. II SA 2083/82, ONSA 1983/1/14). W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], którym odmówiono skarżącemu dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie, należy uznać za decyzję administracyjną, a nie czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wyjaśnić przy tym należy, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Za decyzję administracyjną należy również uznać pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Wszystkie te elementy zawarte są w przedmiotowym piśmie. Pismo to zostało podpisane przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], zawiera również oznaczenia organu i strony, do której jest kierowane. W piśmie tym zawarte jest także rozstrzygnięcie organu, albowiem zasadniczym jego elementem jest stwierdzenie, że roszczenia skarżącego dotyczące wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie są niezasadne. Od decyzji tej służyło zatem skarżącemu odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a dopiero od ostatecznego rozstrzygnięcia tego organu, skarga do sądu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl natomiast art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skoro zatem przed wniesieniem skargi skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia to skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Dodatkowo należy wskazać, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nie zawiera pouczenia o możliwości wniesienia odwołania do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W takiej sytuacji skarżący może takie odwołanie złożyć wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W przypadku, gdy termin do wniesienia odwołania zostanie przywrócony, odwołanie będzie mogło być rozpoznane przez organ II instancji, a od decyzji tego organu będzie przysługiwała skarżącemu skarga do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.