II OSK 867/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 997/16 w sprawie ze skargi A. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 997/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę A. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Rembertów Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r. którą na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, orzeczono o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sceny na potrzeby działalności Domu Kultury "[...]" na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 zarzucając naruszenie: 1. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65) polegające na niezastosowaniu wskazanych przepisów w sytuacji gdy planowane zamierzenie inwestycyjne objęte decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi inwestycję celu publicznego o charakterze lokalnym, a stosowanie przepisów o wydanie decyzji lokalizacyjnej w stosunku do inwestycji celu publicznego ma charakter obligatoryjny, przy jednoczesnym bezpodstawnym zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji celu publicznego; 2. § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1588) w zw. z § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia polegającym na bezpodstawnym zastosowaniu powyższych przepisów dla ustalenia wysokości gzymsu budowli objętej ustaleniem warunków zabudowy, w sytuacji gdy zastosowanie przedmiotowych norm prawnych nie wynikało z dokonanej analizy, a prawidłowe ustalenie stanu faktycznego obligowało do zastosowania przepisu § 7 ust. 3 w/w rozporządzenia; 3. § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1588) polegającym na niezastosowaniu tegoż przepisu w sytuacji gdy sąsiednia nieruchomość - należąca do skarżącego J. B. znajduje się poniżej poziomu nieruchomości objętej warunkami zabudowy regulacja może być stosowana jedynie wyjątkowo, a nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do odstąpienia od zastosowania tegoż przepisu; 4. art. 156 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013 r., poz. 1232, z późn. zm.) polegające na niezastosowaniu (tj. zakazu używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe); 5. art. 145 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. i nieuchylenie decyzji w całości, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U.2015.199; dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U.2015.1774; dalej: u.g.n.). Wbrew stanowisku skarżącego w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do zakwalifikowania spornego obiektu jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu wymienionych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania m.in. o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 6 pkt 6 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis art. 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, kina, muzewa, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury. Z przytoczonych przepisów wynika, że do kategorii inwestycji celu publicznego można zaliczyć dom kultury, jako samorządową instytucję kultury. Jednak nie ma racji strona skarżąca, że taki charakter ma sporna inwestycja, polegająca na budowie zadaszonej sceny, budowanej na potrzeby działalności oznaczonego w decyzji Domu Kultury. Z analizy urbanistycznej wynika, że zaplanowany obiekt ma być realizowany na działce zabudowanej budynkiem Domu Kultury i ma zastąpić istniejącą scenę plenerową, przeznaczoną do rozbiórki. Wskazany w analizie "komplementarny charakter planowanej zabudowy w stosunku do budynku Domu Kultury" – nie stanowił wystarczającej przesłanki do potraktowania planowanego obiektu jako inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze, że decyzja ustalająca lokalizację celu publicznego dotyczy tylko tych inwestycji, które realizują cele publiczne enumeratywnie określone w art. 6 u.g.n. oraz innych ustawach, przyjmuje się, że zasadą staje się wydawanie na obszarach pozbawionych planu decyzji o warunkach zabudowy, wyjątkiem natomiast jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W konsekwencji nie wolno interpretować w sposób rozszerzający tych przepisów, które określają cele publiczne. W piśmiennictwie wskazuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydawana w ograniczonej liczbie sytuacji, służy wyszczególnionym celom publicznym, a zatem można uznać, że realizuje ona kwalifikowany interes publiczny. Akcentuje się również, że pojęcie celu publicznego obejmuje grupę spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych do funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Warto dodać, że według komentatorów do uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie wystarczy funkcjonalne powiązanie z inwestycją realizującą bezpośrednio cel publiczny (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 396 – 400). Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanego przypadku należało dojść do wniosku, że powiązana funkcjonalnie z Domem Kultury budowa sceny nie mogła być zaliczona do inwestycji celu publicznego. Dokonując oceny w tym zakresie należało uwzględnić niewielkie rozmiary przedmiotowego obiektu i jego usytuowanie "na tyłach Domu Kultury", z przeznaczeniem na okazjonalne uroczystości dla lokalnej społeczności. Z tych względów na akceptację zasługiwało stanowisko organu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu decyzji wyraźnie zaznaczył, że projektowana inwestycja nie jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do treści tej decyzji Sąd Wojewódzki nawiązał w wyroku stwierdzając, że organ pierwszej instancji odpowiedział na zarzuty skarżących, w tym dotyczące prawnej kwalifikacji spornej inwestycji. Wprawdzie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się szerzej do tego zagadnienia, jednak wyraźnie zaakceptował decyzje organów obu instancji wskazując, że wydane zostały zgodnie z obowiązującymi w przedmiotowej materii przepisami prawa materialnego. Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał na zastosowanie w sprawie przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (...), z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Sąd przytaczając treść wymienionego przepisu (w uzasadnieniu wyroku mylnie oznaczono przepis – jako art. 58 ust. 1), dalej odniósł się do regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. wyjaśniając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone zbadaniem przesłanek określonych w tym przepisie. Z przyczyn wyżej omówionych nietrafny okazał się również zarzut kasacyjny podnoszący bezpodstawność zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Jako chybione należało uznać ponadto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów § 7 ust. 3 i ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587). Wbrew twierdzeniom skarżącego przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna pozwalała na określenie w decyzji wysokości gzymsu sceny według wskazań z § 7 ust. 4 ww. Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., a nie według średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Za takim rozwiązaniem przemawiał charakter obiektu (scena plenerowa) oraz nietypowe zadaszenie o półokrągłym sklepieniu (forma muszli koncertowej). Sąd Wojewódzki odnosząc się do tych parametrów architektonicznych zaznaczył trafnie, że dla planowanego obiektu, który nie jest zwykłym budynkiem, ustalono dach owalny na wysokości o najwyższym punkcie do 8 m od poziomu terenu, a nie ponad 8 m, jak zarzucano w skardze. Zauważyć ponadto należy, że z punktu ochrony interesu skarżącego, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości, istotna jest okoliczność, że szczegółowe usytuowanie spornego obiektu oraz określenie rozwiązań projektowych następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy zawarto ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazując, że w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich m.in. przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. Zastrzeżono przy tym, że w przypadku ewentualnych prognozowanych uciążliwości akustycznych, przekraczających dopuszczalne normy, inwestycja powinna być projektowana i wykonana w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni ludzie zamieszkali w sąsiednich budynkach mieszkalnych, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Z tych względów niezasadny okazał się również zarzut z punktu 2. Petitum skargi kasacyjnej. Co do zarzutu wskazującego na naruszenie art. 156 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2013.1232) – należy zauważyć, że nie stanowił on podstawy prawnej kontrolowanych decyzji i nie miał w sprawie zastosowania. Przewidziany w tym przepisie zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe może być egzekwowany na etapie użytkowania obiektu, przy czym nie stosuje się go m.in. do okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń. Regulacja zawarta w art. 156 § 1 Prawa ochrony środowiska nie mogła być uwzględniona przez Sąd Wojewódzki na etapie weryfikowania legalności decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.