II OSK 843/16

Dnia 6 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 926/15 w sprawie ze skargi T. R. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięciu mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Tomasza R. na rzecz Wojewody [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 926/15 oddalił skargę T. R. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na skutek informacji, że radny T. R. prowadzi działalność gospodarczą w postaci pawilonu handlowego na działce dzierżawionej od Miasta [...], co może stanowić naruszenie art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – zwanej dalej "u.s.g."), Wojewoda [...] pismem z dnia 7 maja 2015 r. wezwał Radę Miejską w [...] do udzielenia wyjaśnień w przedmiocie wykonywania mandatu radnego przez T. R. z wykorzystaniem mienia gminy. Rada Miejska w [...] pismem z dnia 11 maja 2015 r. potwierdziła fakt dzierżawy od Gminy [...] przez radnego T. R. działki gruntu nr ew. [...] w obrębie [...] miasta [...] oraz w załączeniu nadesłała kopie umowy dzierżawy z dnia [...] września 1997 r. pomiędzy Zarządem Miejskim w [...] a T. R. wraz z aneksami: z dnia [...] sierpnia 2001 r., z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] lutego 2011 r. Uznając, że wystąpiła sytuacja określona w art. 383 § 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), zaś Rada Miejska nie podjęła stosownej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego T. R. w trybie art. 383 § 6 ustawy, Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g., pismem z dnia 26 maja 2015 r. wezwał Radę Miejską w [...] do podjęcia uchwały w terminie 30 dni od otrzymania wezwania. Rada Miejska w [...] pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. poinformowała Wojewodę [...], że na sesji w dniu [...] czerwca 2015 r. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego T. R., pomimo głosowania w tej sprawie. Wobec powyższego Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g., stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] T. R.. W uzasadnieniu organ wskazał, że fakt prowadzenia przez radnego T. R. działalności gospodarczej pod firmą " [...] T. R." na działce gruntu stanowiącej mienie gminne (co potwierdza treść zawartej umowy dzierżawy) jest wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o czym mowa w art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 u.s.g.. Wynikająca z pisma Rady Miejskiej informacja, że umowa dzierżawy trwa świadczy o tym, iż omawiana działalność jest nadal prowadzona. Tym samym nie doszło do zaprzestania prowadzenia działalności zgodnie z dyspozycją art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego w terminie trzech miesięcy od złożenia ślubowania przez radnego T. R., co miało miejsce w dniu 1 grudnia 2014 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. R. wniósł o uchylenie powyższego zarządzenia zastępczego i zarzucił mu naruszenie art. 24f w związku z art. 43 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że powadził on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, jako radny, podczas gdy w okresie ustalającym trzymiesięczny termin na rezygnację z funkcji radnego, złożył wniosek o wykup przedmiotowego gruntu działki o nr ew. [...] w obrębie [...] m. [...]. Jednakże przeciągająca się procedura nabycia przedmiotowej nieruchomości doprowadziła do przekroczenia ww. terminu. Jako dowód przedłożono potwierdzenie złożenia wniosku o wykup gruntu. Skarżący zwrócił uwagę, że aktualnie jest właścicielem tej nieruchomości (akt notarialny Rep. A nr [...]). W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie ze wskazanym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Celem wprowadzenia zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 było ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze ustawa o samorządzie gminnym zawiera regulacje, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, ma zawartą lub zawarł z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy, uzyskując w ten sposób tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej, zaś w czasie trwania umowy dzierżawy gmina bez rozwiązania tej umowy nie mogła zawierać z innymi podmiotami umów dzierżawy, użyczenia. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci sklepu spożywczo - przemysłowego, który znajduje się na nieruchomości nr [...], położonej w [...], stanowiącej własność Gminy [...] i dzierżawionej przez skarżącego. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organ nadzoru uznał, że skoro skarżący nie zaprzestał, w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, prowadzenia działalności z wykorzystaniem wydzierżawionego od Gminy [...] gruntu oraz wobec niezastosowania się przez Radę Miejską w [...] do art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego, zachodzi podstawa (art. 98a ust. 2 u.s.g.) do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. R., zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24f w zw. z art. 43 u.s.g. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów przejawiające się w uznaniu, że skoro skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jako radny i nie zaprzestał prowadzenia tej działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, to doszło do naruszenia zakazu wyrażonego w tych przepisach, podczas gdy złożenie w trzymiesięcznym terminie wniosku o wykup nieruchomości komunalnej przez skarżącego na podstawie art. 231 Kodeksu cywilnego, na skutek którego nabył on od miasta [...] przedmiotową nieruchomość na własność powinno prowadzić do ustalenia, że zakaz wyrażony w art. 24f w zw. z art. 43 u.s.g. nie został naruszony. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w trybie art. 188 P.p.s.a., tj. uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaprzestanie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego może nastąpić nie tylko przez zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, ale również przez zaprzestanie wykorzystywania mienia komunalnego do prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżący w przepisanym trzymiesięcznym terminie podjął działania zmierzające do uregulowania kwestii własności przedmiotowej nieruchomości tj. złożył wniosek o jej wykup. Okoliczność, że procedura wykupu przeciągnęła się poza ten okres nie może działać na niekorzyść skarżącego, albowiem czas załatwienia sprawy nie zależał od niego. Finalne nabycie własności przedmiotowej nieruchomości powinno prowadzić do uznania, że trzymiesięczny termin nie został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni postanowień art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g.") i w rezultacie prawidłowo zrekonstruował treść norm mających zastosowanie w sprawie, jak również dokonał ich właściwej subsumcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Zaakcentować należy, że z jednej strony zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Z drugiej strony, zakaz ten pełni istotną funkcję gwarancyjną prawidłowego wykonywania mandatu przez radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Zaznaczyć też należy, że interes publiczny, którego realizacji mają służyć "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego. W myśl art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający (relewantny) jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, LEX nr 688796). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Wr 66/12, LEX nr 1165462). Na pewno wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą prowadzoną przez radnego. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 584 ze zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Skarżący podnosi, że przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. formułuje zakaz łączenia funkcji radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Jednocześnie daje on trzymiesięczny termin na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej "z wykorzystaniem mienia komunalnego", po którego bezskutecznym upływie rada miejska powinna stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego. W ocenie skarżącego nie mamy tu do czynienia z zakazem bezwzględnym, skoro radny ma trzy miesiące na podjęcie decyzji w przedmiocie prowadzenia swojej działalności gospodarczej. Podjęcie w trzymiesięcznym terminie działań zmierzających do uregulowania kwestii własności nieruchomości będącej formalnie mieniem komunalnym, ale faktycznie zabudowanej przez dzierżawcę powinno prowadzić do uznania, że w/w termin trzech miesięcy nie został naruszony. Skarżący formułuje przy tym tezę, iż zaprzestanie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego może nastąpić nie tylko przez zaprzestanie działalności gospodarczej, ale również na zaprzestaniu wykorzystywania mienia komunalnego do prowadzonej działalności gospodarczej. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela tego stanowiska i powołanej na jego poparcie argumentacji. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. ma jednoznacznie charakter antykorupcyjny i kształtuje odpowiednie standardy wykonywania obowiązków radnego, które powinny cechować rzetelność i uczciwość, a nie próbę obejścia zakazów wynikających z prawidłowej wykładni ww. przepisu w związku z wykładnią art. 43 u.s.g. Implikuje to koniczność dokonania jednoznacznej oceny, która powinna brać pod uwagę realną sytuację radnego, a nie jego deklaracje odnośnie nabycia od gminy własności nieruchomości, którą wykorzystuje w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Jak bowiem wskazano wyżej zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny i nie pozwala na miarkowanie jego intensywności czy też zasadności do konkretnej sprawy. Ustawa expressis verbis nakłada na radnego generalny i bezwzględny obowiązek "zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej" w terminie trzech miesięcy od dnia objęcia mandatu (złożenia ślubowania). W tym kontekście błędna jest teza skarżącego, że "zaprzestanie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego może nastąpić nie tylko przez zaprzestanie działalności gospodarczej, ale również na zaprzestaniu wykorzystywania mienia komunalnego do prowadzonej działalności gospodarczej". Zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. oznacza dążenie wyeliminowania sytuacji, w której radny, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem gminy, ma zawartą z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy, uzyskując w ten sposób tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej, zaś w czasie trwania umowy dzierżawy gmina bez rozwiązania tej umowy nie mogła zawierać z innymi podmiotami umów dzierżawy. NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 132/07 (LEX nr 341083) zwrócił uwagę, że: "O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy". Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zastosowanie w sprawie norm art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 43 u.s.g. w zw. z art. 383 § 2 i 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 ustawy Kodeks wyborczy, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia stosownego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2). Skoro w zakreślonym terminie Rada Miejska w [...] nie podjęła stosownej uchwały, organ nadzoru zobligowany był wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu. Organ nadzoru prawidłowo uznał, że z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci [...], który znajduje się na działce stanowiącej własność Gminy [...], od której skarżący dzierżawi tę działkę. Skoro skarżący nie zaprzestał, w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, (co miało miejsce w dniu 1 grudnia 2014 r.), prowadzenia działalności z wykorzystaniem wydzierżawionego od Gminy [...] gruntu oraz wobec niezastosowania się przez Radę Miejską w [...] do art. 383 § 6 ustawy Kodeks wyborczy i niewygaszenia mandatu, to w świetle art. 98a ust. 2 u.s.g., zachodziła podstawa normatywna do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego T. R.. Dla legalności zarządzenia zastępczego nie miał jakiegokolwiek znaczenia fakt, że skarżący zadeklarował i podjął działania w celu nabycia na własność nieruchomości, na której prowadzi działalność. Deklaracja intencyjna, złożona przez radnego w okresie trzech miesięcy od dnia ślubowania, odnośnie nabycia na własność od gminy nieruchomości, która jest wykorzystywana w celu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej, nie ma wpływu ocenę zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. Zauważyć przy tym należy, że umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta w dniu [...] sierpnia 2015 r., zaś zarządzenie zastępcze zostało wydane w dniu [...] sierpnia 2015 r. Zatem akt wygaszający mandat radnego został wydany zgodnie z prawem, ponieważ skarżący, obejmując mandat radnego, prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy i nie zaprzestał jej prowadzenia w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Wobec wskazanych wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.