II GSK 4891/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3151/15 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wpisu do ewidencji egzaminatorów na prawo jazdy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. R. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3151/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015 r. oraz zasądził na rzecz K.R. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2013 r. K.R. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o wpis do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, D, T i E. Decyzją z dnia [..] października 2013 r. nr [...] Marszałek Województwa [..] wpisał K.R. do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy kategorii B, BE, T i B1, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że w związku z nieposiadaniem uprawnień egzaminatora kategorii B nieprzerwanie od co najmniej 3 lat w chwili ubiegania się o wpis do ewidencji egzaminatorów na pozostałe kategorie, nie jest możliwe dokonanie wpisu na kategorię A, C i D prawa jazdy. W przypadku ubiegania się o uprawnienia do egzaminowania na pozostałe kategorie prawa jazdy, niezbędne jest pozostawanie w ewidencji egzaminatorów w zakresie kategorii B przez co najmniej 3 lata. Organ zaznaczył, że po tym czasie możliwym będzie ubieganie się o wpis w zakresie pozostałych kategorii egzaminacyjnych na prawo jazdy. K.R. powyższą decyzję uczynił przedmiotem odwołania w części dotyczącej odmowy wpisu na listę egzaminatorów w zakresie kategorii A, C i D prawa jazdy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w W. uchyliło w całości decyzję Marszałka Województwa [..] z dnia [...] października 2013 r. nr [..] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uznając, że Marszałek nie rozstrzygnął wniosku strony w zakresie kategorii A, C i D, bowiem w tej kwestii wypowiedział się tylko w uzasadnieniu, a tym samym wydał decyzję niezgodną z wnioskiem strony. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Wskazał, że odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [..] października 2013 r. nr [...] złożył jedynie w części dotyczącej odmowy wpisu na listę egzaminatorów w zakresie kategorii A, C i D prawa jazdy, natomiast w pozostałej części nie składał środka zaskarżenia. Tymczasem SKO w W., rozpoznając wniesione odwołanie, przyjęło, że dotyczy ono całości decyzji i uchyliło ją, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. K.R. zaznaczył, że nie podważał zasadności wpisu na listę egzaminatorów w zakresie prawa jazdy kategorii B, BE, T i B1, natomiast nie zgodził się z odmową dokonania wpisu na pozostałe kategorie. W jego ocenie, organ II instancji wykroczył poza granice wniesionego odwołania, czym w sposób rażący naruszył prawo i z tego powodu winien stwierdzić nieważność swej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 157 § 2, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] stycznia 2014 r. nr [...] W motywach decyzji organ podał, że z uwagi na wadliwe sformułowanie osnowy decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] przez Marszałka Województwa [...] i ryzyko naruszenia praw strony w związku z wątpliwościami co do faktycznego rozpoznania wniosku strony o wpis do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy kategorii A, C i D, konieczne było uchylenie jej w całości. W przypadku bowiem zaskarżenia decyzji w części, której nie dało się wyodrębnić, organ II instancji uprawniony był do rozpoznania odwołania także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią decyzji. Zdaniem SKO w Warszawie, brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia [..] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO w W. wskazało, że decyzja Marszałka Województwa [..] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] była dotknięta istotną wadliwością i wobec wątpliwości co do zakresu jej obowiązywania słusznie została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], niezależnie od tego, w jakiej części została zaskarżona. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.R. postawił analogiczne zarzuty, jak te, które zawarł we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o ich uchylenie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. Sąd I instancji powołując treść przepisu art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że weryfikowana decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w ww. przepisie. Istotą postępowania nieważnościowego jest bowiem ustalenie, czy decyzja podlegająca weryfikacji obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad. W postępowaniu tym bada się więc, czy przy wydaniu weryfikowanej decyzji popełniono ewidentne i poważne błędy, które wykluczają możliwość pozostawienia jej w obrocie prawnym. WSA stwierdził, że w rozpoznanej sprawie jej istota dotyczy oceny zasadności wniosku K.R., z jakim zwrócił się on do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r., uchylającej w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [..] października 2013 r. Odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2013 r. skarżący złożył jedynie w części dotyczącej odmowy wpisu na listę egzaminatorów w zakresie kategorii A, C i D prawa jazdy. Niezależnie zatem od tego, jak została sformułowana osnowa powyższej decyzji i co znalazło się w jej uzasadnieniu, organ II instancji - co do zasady - związany był zakresem wniesionego przez stronę odwołania. Sąd I instancji wskazał, że składany przez stronę środek zaskarżenia zawiera jej żądanie, które obliguje organ administracji do procedowania jedynie w takim zakresie, jakiego oczekuje strona. Skoro zatem Marszałek Województwa [..] wpisał K.R. do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy kategorii B, BE, T i B1, natomiast nie dokonał wpisu w ramach kategorii A, C i D, to logicznym jest, że skarżący w swym odwołaniu nie kwestionował korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. W przypadku wątpliwości co do zakresu zaskarżenia, organ w trybie procesowym powinien wezwać stronę do sprecyzowania odwołania, jednocześnie wyjaśniając jej, czym wątpliwości te są spowodowane (art. 64 § 2 k.p.a.). Tymczasem organ, wbrew treści odwołania przyjął, iż strona objęła odwołaniem także korzystne dla siebie rozstrzygnięcie, wskutek czego uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Nie wzywając strony do sprecyzowania odwołania i wychodząc poza zakres zaskarżenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. de facto w niezaskarżonej części podjęło swoje rozstrzygnięcie z urzędu, co należy uznać za niedopuszczalne. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że skarżący, obejmując przedmiotem zaskarżenia jedynie część decyzji, pozostałą pozostawił niezaskarżoną. Prowadzi to do oczywistego wniosku, że SKO w W., podejmując swoją decyzję, orzekało w momencie, kiedy nieobjęta odwołaniem część decyzji korzystała już z przymiotu ostateczności. Wobec tego w ocenie WSA trudno zgodzić się z SKO w W., że kwestionowana decyzja jest prawidłowa, skoro organ uchylił w zwykłym toku instancji decyzję w części ostateczną (prawomocną), a zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. WSA stwierdził, że kwestionowana przez skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. zawiera kwalifikowaną wadę prawną, bowiem zarówno procedowanie organu, jak i samo rozstrzygnięcie wykazują cechy rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Kolegium zrzekło się rozprawy. Wyrokowi zarzuciło: - na podstawie art. 174 pkt pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 16 k.p.a.: - poprzez stwierdzenie, że wniesienie odwołania od decyzji Marszalka Województwa [..] z dnia [...] października 2013r. "w części dotyczącej odmowy wpisu na listę egzaminatorów na kategorię A, C i D" spowodowało, iż w pozostałej części decyzja stała się ostateczna, podczas gdy objęta odwołaniem decyzja nie zawierała wyodrębnionego, samodzielnego rozstrzygnięcia w tym zakresie, a odmowa wpisu na listę egzaminatorów na kategorię A, C i D wynikała tylko i wyłacznie z uzasadnienia decyzji; - poprzez uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014r. sygn. akt [...], którą Kolegium rozpoznało sprawę "w całości" w sytuacji gdy odwołujący K.R. wniósł odwołanie tylko "w części dotyczącej odmowy wpisu na listę egzaminatorów na kategorię A, C i D" w sposób rażący narusza prawo, podczas gdy z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i powinien rozpoznać całą sprawę, a decyzja w części niezaskarżonej wcale nie staje się ostateczna, 2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Samorzadowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] w sposób "rażący narusza prawo", w sytuacji gdy wydana decyzja jest zgodna z aktualnym poglądem doktryny i linią orzecznictwa sądowego, co uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, 3. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] września 2015r. sygn. akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] marca 2015r. sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy decyzje te były zgodne z prawem, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia, które w sposób wyczerpujący wyjaśniałoby stanowisko Sądu i odpowiadało na podnoszone przez organ administracyjny argumenty, a także ograniczenie wskazań co do dalszego postępowania do jednozdaniowego stwierdzenia “Obowiązkiem organu ponownie rozpatrującego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska zawartego w niniejszym wyroku", co nie spełnia wymogu "zawarcia wskazań co do dalszego postępowania" określonego w powołanym przepisie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.R. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Skarga kasacyjna została oddalona ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a jej zarzuty są nieuzasadnione. Okoliczności niekwestionowane w sprawie to: wydanie przez Marszałka Województwa [..] decyzji z dnia [..] października 2013 r. częściowo uwzględniającej żądanie strony, to jest wpisanie wnioskodawcy do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy kategorii B, BE, T i B 1 i nierozstrzygającej o pozostałej części tego żądania; wniesienie przez stronę odwołania wyłącznie w części nieobjętej rozstrzygnięciem, to jest niewpisaniem na listę egzaminatorów w zakresie kategorii A, C i D; uchylenie przez SKO w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. ww. decyzji Marszałka Województwa [..] z dnia [...] października 2013 r. w całości. SKO w W. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2015 r.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2014 r. WSA uchylając decyzję SKO z dnia [..] września 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015 r. stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem SKO wydało rozstrzygnięcie wykraczające poza zakres złożonego przez stronę środka zaskarżenia i podejmując decyzję orzekało w momencie, kiedy niezaskarżona część decyzji korzystała już z przymiotu ostateczności. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że wyrok WSA został wydany z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 16 k.p.a., ponieważ w ocenie skarżącego kasacyjnie organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i powinien rozpoznać całą sprawę, a decyzja w niezaskarżonej części nie staje się ostateczna. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest nieprawidłowe. Na podstawie art. 78 Konstytucji RP każdej ze stron postępowania przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanych w pierwszej instancji. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest więc inicjowane wniesieniem odwołania przez stronę postępowania i organ odwoławczy nie ma prawa do działania z urzędu. Wnosząc odwołanie strona określa zakres rozpoznania sprawy przez organ II instancji i tym samym decyduje czy rozpoznane będzie odwołanie od całości czy części decyzji, oczywiście w sytuacji gdy można wyodrębnić części decyzji. Organ odwoławczy związany jest zakreślonym przez stronę zakresem odwołania (por. wyrok NSA 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK175/08, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można utożsamiać, czego zdaje się nie dostrzegł skarżący kasacyjnie, kwestii związania organu zakresem odwołania z kwestią związania podniesionymi przez stronę w odwołaniu zarzutami. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji, przy zastrzeżeniu jednak, że granice zaskarżenia wyznacza strona wnosząca odwołanie. Tak więc organ odwoławczy jest związany zakresem odwołania, nie jest natomiast związany podniesionymi przez stronę w odwołaniu zarzutami. Ponieważ możliwe jest zaskarżenie decyzji w części (w przypadkach, w których da się wyodrębnić części decyzji), decyzja w niezaskarżonej części z upływem czasu do jej zaskarżenia staje się decyzją ostateczną. Uchylenie decyzji w niezaskarżonej części, po upływie terminu do jej zaskarżenia, oznacza, że organ odwoławczy uchylił decyzję w części ostateczną naruszając tym samym art. 16 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy NSA stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylając decyzję Marszałka Województwa [..] z dnia [...] października 2013 r. w całości, rozpoznało sprawę w części niezaskarżonej przez stronę i równocześnie uchyliło decyzję w części, w której była decyzją ostateczną, czym rażąco naruszyło prawo, co w konsekwencji uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji. Bez wpływu na powyższe rozważania pozostaje okoliczność, iż decyzja Marszałka Województwa [..] z dnia [...] października 2013 r. nie posiadała rozstrzygnięcia zaskarżonego przez stronę. Ten brak decyzji nie uprawniał organu odwoławczego do uchylenia decyzji w części niezaskarżonej przez stronę, natomiast obligował organ do wydania orzeczenia adekwatnego do sytuacji zaskarżenia nieistniejącego rozstrzygnięcia. Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów. Odwołując się do treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 roku, sygn. akt II FPS 9/09, podkreślić należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto wskazać należy, że aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć wpływ na wynik sprawy (vide wyrok NSA z 13.10.2010 r. II FSK 1479/09 niepublikowany), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. NSA stwierdza, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można przypisać uchybień, które uzasadniałyby uchylenie wyroku, a wynika z niego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, że kontrola sądowoadministracyjna została przez Sąd I instancji przeprowadzona prawidłowo. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.