II GSK 4844/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Lu 103/16 w sprawie ze skargi [A.] w L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie na rzecz [A.] w L. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. II GSK 4844/16 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi [A.] w L., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie (dalej: DIS ), z dnia [...] grudnia 2015r. wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego uchylił zaskarżone postanowienie. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynikało, że: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. DIS po rozpoznaniu zażalenia A. K., na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. P. z dnia [...] października 2015 r., wydanego w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. P. otrzymał do egzekucji tytuł wykonawczy z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], wystawiony przez [A.] w L. wobec A. K., obejmujący obowiązek zwrotu dofinansowania z tytułu dotacji pieniężnej z Regionalnego Programu Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013, w kwocie 254.819,30 zł. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. P. podjął próbę zajęcia wierzytelności w banku [...] S.A. Bank pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. poinformował, że nie prowadzi rachunku na rzecz wskazanego dłużnika. Również ZUS pismem z dnia [...] września 2015 r. poinformował, że zobowiązany nie figuruje w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą, nie figuruje również jako pracownik zgłoszony do ubezpieczenia społecznego, brak jest także w bazie danych ZUS informacji o jego rachunkach bankowych. Organ wskazał, że zobowiązany nie posiada środków transportu, a na podstawie pisma Komendy Miejskiej Policji w B. P. z dnia [...] marca 2015 r., ustalił jego aktualny adres: [...] . W trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego poborcy skarbowi w dniach [...] i [...] lipca 2015 r. sporządzili raporty o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych zarówno pod poprzednim adresem [...] jak i obecnym to jest, [...], z uwagi na fakt, że zobowiązany pod tymi adresami nie mieszka, ani nie posiada tam żadnego majątku. Wobec braku możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji wobec zobowiązanego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. P. na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j. Dz.U. 2014 poz. 1619 ze zm.,dalej: u.p.e.a.), postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. umorzył postępowanie egzekucyjne uznając, że w jego toku zaistniały przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Na powyższe postanowienie [A.] złożyła zażalenie podnosząc, że stanowisko powyższe jest chybione. Brak bowiem ustalenia adresu zamieszkania zobowiązanego, nie stanowi przeszkody o charakterze stałym, uzasadniającym umorzenie postępowania egzekucyjnego. W jej ocenie, treść kwestionowanego postanowienia nie wskazuje na to, by organ egzekucyjny wykorzystał wszystkie dostępne mu środki i mechanizmy, umożliwiające ustalenie miejsce zamieszkania, majątku czy źródeł dochodu w oparciu m. in. o dane z zeznań podatkowych zobowiązanego. Po rozpatrzeniu zażalenia, DIS stwierdził, że umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu nieściągalności na podstawie tytułu wykonawczego, nr [...] było przedwczesne. Organ miał obowiązek podjąć choćby próbę zastosowania środków egzekucyjnych wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. a) w związku z art. 7 § 1 u.p.e.a. i to nie jednego, ale wszystkich jeżeli jest to niezbędne do osiągnięcia celu egzekucji. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 u.p.e.a., w celu poszukiwania majątku zobowiązanego organ egzekucyjny może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji od organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych oraz podporządkowanych, a także innych podmiotów. Natomiast z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że organ egzekucyjny oparł się jedynie na informacjach uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, banku wskazanego przez wierzyciela, do którego przekazano pomoc zobowiązanemu, bazy danych Urzędu oraz informacji pozyskanych z CEPiK i policji uzyskanych w trakcie innych postępowań egzekucyjnych prowadzonych wobec zobowiązanego w 2014 r i 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B.P. nie podjął natomiast działań w celu ustalenia innych składników majątkowych zobowiązanego w tym: czy zobowiązany jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości. Nie podjęto również prób zajęcia rachunków zobowiązanego w innych bankach, nie dokonano aktualizacji danych odnośnie zobowiązanego w systemie CEPiK, nie skierowano zapytań do biur maklerskich o posiadane przez zobowiązanego akcji spółek giełdowych, nie podjęto też próby zastosowania innych środków egzekucyjnych wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a. Wbrew twierdzeniu organu egzekucyjnego brak możliwości ustalenia aktualnego miejsca pobytu zobowiązanego nie stanowi przeszkody o charakterze trwałym, które powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Z akt sprawy nie wynika, aby organ egzekucyjny podjął próbę ustalenia miejsca pobytu zobowiązanego w oparciu o bazy danych ze zbiorów meldunkowych m. in. Urzędu Miasta B. P. lub MSWiA. DIS stwierdził również, że brak możliwości ustalenia aktualnego miejsca pobytu zobowiązanego, nie jest przesłanką umorzenia postępowania egzekucyjnego z art. 59 § 2 u.p.e.a. W jego ocenie, nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie wskazanego wyżej tytułu wykonawczego, nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Na powyższe postanowienie [A.] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając naruszenie art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2014 poz. 1619 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez wydanie postanowienia nie podlegającego wykonaniu, z uwagi na sprzeczność pomiędzy jego sentencją a uzasadnieniem. Uzasadnienie bowiem pozostaje wewnętrznie sprzeczne i niewykonalne z uwagi na nieusuwalne w drodze sprostowania rozbieżności pomiędzy brzmieniem sentencji a treścią uzasadnienia. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 6 lipca 2016r. uchylił powyższe postanowienie, uznając skargę za zasadną. W uzasadnieniu wskazał na możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. odsyłający w sprawach zażaleń do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Zdaniem Sądu I instancji, odpowiednie zastosowanie przepisów zawarte w art. 144 k.p.a. nie oznacza bezkrytycznego zastosowana danego przepisu. Przepis art. 138 k.p.a. przewiduje ścisły katalog rozstrzygnięć jakie może wydać organ rozpatrujący odwołanie, niemniej odpowiednie zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p..a. w postępowaniu zażaleniowym dopuszcza w pewnych sytuacjach wydanie rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, bez jednoczesnego umarzania postępowania w pierwszej instancji, a z taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu organ uchylając zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, ze względu na konieczność przeprowadzenia przez ten organ dodatkowych czynności, nie powinien umarzać postępowania przed organem pierwszym instancji, a ograniczyć się jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od w/w wyroku, DIS zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718, dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 144 k.p.a., a także w związku z art. 18 u.p.e.a. i 59 § 2 u.p.e.a., przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w sprawie odpowiednie zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno polegać na uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji bez jednoczesnego umarzania postępowania pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy uchylając postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, ze względu na konieczność kontynuowania tego postępowania, zobowiązany był również umorzyć postępowanie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, podkreślając że zarzucane w wyroku naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wskazując powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, ewentualnie uchylenie, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [A.] wniosła o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się nie uzasadniona. W skardze kasacyjnej DIS sformułował tylko zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 144 k.p.a., a także w związku z art. 18 u.p.e.a. i 59 § 2 u.p.e.a., przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w sprawie odpowiednie zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno polegać na uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji bez jednoczesnego umarzania postępowania pierwszej instancji Zauważyć w związku z powyższym należy, że zgodnie z treścią art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, w tym przepis art. 138 k.p.a. zawierający zamknięty katalog rodzajów decyzji, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania. Przewiduje on możliwość utrzymania w mocy decyzji organu I instancji albo wydania orzeczenia reformatoryjnego bądź kasacyjnego, a także umorzenie postępowania odwoławczego. Art. 138 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w którą: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. Istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy wobec faktu, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu złożonego w terminie środka odwoławczego, możliwe jest w sytuacji wynikającej z zastosowania art. 144 k.p.a., zastosowanie jedynie częściowo przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji bez równoczesnego umorzenia postępowania I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. Zauważyć należy, że przepis art. 144 k.p.a. przewiduje, że do zażaleń, w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11, przepisy dotyczące odwołań mają zastosowanie jedynie odpowiednie. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu może przecież oznaczać takie przypadki, w których przepisy które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację i ewentualnie zmianę niektórych elementów normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. uzasadnienie uchwały SN z 15 września 1995 r., III CZP 110/95, OSNC 1995, nr 12, poz. 177). Odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio. Oznacza to, że "odpowiednie" stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych zażalenia i postępowania zażaleniowego. W niektórych sprawach zatem część przepisów dotyczących odwołań znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 606). Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko, uwzględniające zróżnicowanie kwestii rozstrzyganych postanowieniami oraz etapów, na których są one podejmowane. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje bowiem, że określone człony przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" bądź - uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, muszą być zastosowane w postępowaniu zażaleniowym z zachowaniem odpowiedniości. W postępowaniu zażaleniowym mogą bowiem wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka właśnie sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. DIS bowiem uchylił postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, ze względu na uznanie, iż było ono przedwczesne. Organ I instancji nie zastosował bowiem wszystkich środków egzekucyjnych przewidzianych w przepisach u.p.e.a. i nie ustalił wszystkich składników majątku zobowiązanego, w drodze do osiągnięcia celów egzekucji. Jednocześnie jednak DIS umorzył postępowanie organu I instancji. Zatem niecelowe było wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia postępowania przed organem I instancji, skoro istniała konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania celem jego uzupełnienia. W takiej sytuacji nie mógł być bezpośrednio zastosowany art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem zgodnie z treścią art. 144 k.p.a. musiał być zastosowany "odpowiednio". "Odpowiednie" stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontrolowanym postępowaniu winno ograniczyć się natomiast jedynie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji. Tym samym użyte w postępowaniu zażaleniowym przez organ II instancji bezpośrednie zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi, jego naruszenie. Należy przy tym podkreślić, na co zwróciła uwagę, w odpowiedzi na skargę kasacyjną [A.], iż brak jest podstaw do uznania, iż organ egzekucyjny prowadził odrębnie postępowanie egzekucyjne, a odrębnie postępowanie dotyczące umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny bowiem w toku postępowania egzekucyjnego ustalał również czy zaistniały podstawy do jego umorzenia, czy też nie, lecz ustalenia tego dokonał w ramach postępowania egzekucyjnego. Kwestia umorzenia postępowania w niniejszej sprawie nie jest bowiem odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, a dotyczy sposobu jego zakończenia. Zauważyć również należy, iż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organ może uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie, również w sytuacji gdy postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe ( art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a). Natomiast w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy zgodnie ze wskazaniami DIS organ I instancji winien uzupełnić postępowanie egzekucyjne we wskazanym zakresie. W tym stanie rzeczy zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji uznać należy za odpowiadające prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o kosztach orzekając na podstawie art.204 pkt. 2 p.p.s.a.