I SA/Sz 289/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. F. na uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 26 listopada 2015 r. nr XV/181/2015 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenie stawki tej opłaty p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej K. F. kwotę [...] złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Rada Miejska w [...] wydała w dniu 26 listopada 2015 r. na podstawie art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 i poz. 1593, z 2015 r. poz. 87 i poz. 122) – dalej zwanej "u.c.p.g.", uchwałę nr XV/181/2015 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty. Skarżąca [...] pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. (złożonym w dniu 23 grudnia 2015 r. w Biurze Rady Miejskiej w [...]) wezwała Radę Miejską w [...] do zrewidowania uchwały nr XV/181/2015 i powrót do zasad obowiązujących do grudnia 2015 r., bądź uchwalenia nowych stawek zgodnych z logiką i zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na ww. pismo Strony z dnia 21 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. wyjaśnił, że zwolnienia przedmiotowe, które obowiązywały do tej pory na terenie Gminy [...] musiały zostać zlikwidowane, gdyż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn.. K 17/12) stwierdził niezgodność z Konstytucją RP art. 6k ust.4 u.c.p.g., a nadto wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w [...] nr XV/181/2015 jest zgodna z zapisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i została przyjęta przez Wojewodę. Wobec tego stała się obowiązującym aktem prawa miejscowego i nie ma możliwości wstrzymania jej wykonania oraz powrotu do wcześniej obowiązujących zasad. Ponadto, Prezydent Miasta [...] wskazał, że nowa metoda ustalenia opłaty i stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązująca na terenie Gminy [...] jest skutkiem zmiany przepisów i konieczności zmiany sposobu naliczania opłaty, nie jest natomiast z założenia podwyżką tej opłaty. Wiele gospodarstw domowych po zmianie metody i stawki opłaty będzie uiszczać niższe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pismem z dnia 12 lutego 2016 r. złożonym za pośrednictwem Rady Miejskiej w [...] skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (zwanej "u.c.p.g."), głównie art. 6j ust.1 w związku z art. 2 ust. 3a polegające na ustaleniu zasady wnoszenia opłat za nieczystości sprzecznej z duchem cytowanych przepisów i rażąco naruszającej zasady współżycia społecznego. W uzasadnieniu zarzutów skargi Skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że jest właścicielką mieszkania (" w [...]), za które do końca 2015 r. płaciła za nieczystości [...] zł miesięcznie, jak za lokal o powierzchni [...] m². Obecnie, ponieważ mieszkanie o powierzchni [...] m² zajmowane jest przez jedną osobę – stosownie do postanowień § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały zmuszona będzie płacić [...] zł miesięcznie. Dalej Skarżąca wyjaśniła przebieg postępowania, a następnie podniosła, że oceniając zaskarżoną uchwałę jest, jako niezgodną z przepisami ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, a nade wszystko z zasadami współżycia społecznego, podkreśla, iż Rada Miejska mechanicznie odczytała przepis art. 6j ust.1 pkt 3 u.c.p.g. odnoszący się do powierzchni lokalu mieszkalnego. Zdaniem Skarżącej, Rada Miejska zdecydowała się na tak nierzeczową podstawę ustalenia opłat, gdyż jest to zasada najprostsza do zastosowania przez gminę. Zarówno bowiem liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, jak też ilość zużytej wody, to dane zmieniające się, a więc wymagające śledzenia, stałej weryfikacji itd. Powierzchnia jest zawsze stała. Opieranie opłaty jedynie na dosłownym brzmieniu art. 6j ust.1 pkt 3 u.c.p.g., bez odniesienia się do ratio legis tych przepisów, nie może korzystać z ochrony prawnej. Ustalając zasady opłat za nieczystości, Rada Miejska w [...] nie zwróciła w ogóle uwagi na art. 2 ust.3a u.c.p.g., a jest to przepis o charakterze definicji ustawowych, który odnosi wysokość opłat do liczby mieszkańców lub ilości zużytej wody, bo tylko z tymi wskaźnikami mogą mieć związek ilości wytwarzanych śmieci; w żadnym razie z powierzchnią. Końcowo Skarżąca wskazała, że pomijając zgodność uchwały z przepisami, musi ona przede wszystkim być zgodna z logiką. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto [...] działając przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej, podnosząc przy tym, że skarżąca nie wykazała żadnego naruszenia prawa przez organ, a w istocie krytykuje rozwiązania ustawowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 listopada 2015 r. nr XV/181/2015 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, ust. 2a pkt 4, art. 6j ust.2 i ust. 2a u.c.p.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515) – zwanej dalej "u.s.g.", zaś Skarżąca zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 54 § 4 p.p.s.a. przed zaskarżeniem uchwały wezwała organ pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa (do zrewidowania zaskarżonej uchwały). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Podkreślić należy, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Przez pojęcie "interesu prawnego" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W obecnie obowiązującym stanie prawnym od 1 stycznia 2016 r. w związku z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje każdemu, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy (legitymacja obiektywna) (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. pod red. B. Dolnickiego, wydanie I WK 2016 do art. 101 t.6). W ocenie Sądu, Skarżąca wykazała, że ma interes prawny, gdyż na niej jako właścicielce lokalu mieszkalnego (S.M. "[...]" w [...]) położonej na terenie Gminy, ciążą obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku, w tym ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6h u.c.p.g. Jednakże ww. przepisy wymagają, oprócz wykazania interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej, nadto wykazania naruszenia tegoż interesu (lub uprawnienia) przez przepisy zaskarżonej uchwały, które naruszają obowiązujące prawo, tj. konkretne przepisy prawa. Zdaniem Sądu, Skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez wskazane przez nią przepisy zaskarżonej uchwały, które byłyby sprzeczne z prawem. Według Skarżącej, zaskarżona uchwała istotnie narusza przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach ("u.c.p.g."), głównie art. 6j ust.1 w związku z art. 2 ust. 3a polegające na ustaleniu zasady wnoszenia opłat za nieczystości sprzecznej z duchem cytowanych przepisów i rażąco narusza zasady współżycia społecznego, kwestionując w istocie wybraną przez Radę Miejską w [...] metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o przepis art. 6j ust.1 pkt 3 u.c.p.g. odnoszący się do powierzchni lokalu mieszkalnego, a powołany m. in. w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, a w związku z tym uchwała ta jest niezgodna z zasadami współżycia społecznego. Wskazać zatem należy, że jednym z najważniejszych zadań gminy jest stworzenie systemu postępowania z odpadami komunalnymi. A w związku z tym, gminy są zobowiązane do utrzymywania czystości i porządku w gminach, w tym w ich kompetencjach leży wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a potwierdzają to obowiązujące przepisy, w tym przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 6c ust. 1-3 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Uchwała, o której mowa powyżej, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W myśl zaś art. 6c ust.1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei stosownie do art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, przy czym zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Natomiast na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Przy ustalaniu stawki przedmiotowej opłaty rada gminy bierze pod uwagę dane, wynikające z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem wprost, że w niniejszej sprawie organ posiadał nie tylko uprawnienie do wydania zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim miał obowiązek jej wydania, co uzasadnia przepis art. 6k ust.1 pkt 1 u.c.p.g. Właśnie ten przepis zobowiązuje radę gminy do wydania uchwały, której przedmiotem uchwały ma być wybór jednej z metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach zamieszkanych przez mieszkańców – spośród określonych w art. 6j ust. 1 i 2 (tj. liczba mieszkańców, zużyta woda, powierzchnia lokalu bądź jedna stawka) - z jednoczesnym ustaleniem stawki takiej opłaty. Mając na uwadze zarzut Skarżącej, że zaskarżona uchwała rażąco narusza zasady współżycia społecznego, przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny oceniając przepis art. 6k u.c.p.g., w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. (K 17/12), powołał jako wzorce przepisy konstytucyjne, a mianowicie: - art. 84, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie; - art. 168, w myśl którego jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. - art. 217, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy, przy czym w ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania której na rzecz gminy lub ich związków obowiązany jest właściciel nieruchomości, jest daniną publiczną w konstytucyjnym rozumieniu, nie ma charakteru podatkowego, ma charakter lokalny, gdyż w całości stanowi dochód gminy (art. 6r ust. 1 u.c.p.g.) i nakładana jest w celu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności (art. 6h w związku z art. 6c u.c.p.g.), co w konsekwencji pozwala uznać, że zarzut skargi, iż zaskarżona uchwała narusza zasady współżycia społecznego czy też zasady sprawiedliwości społecznej, jest bezpodstawny. Zgodnie z art. 6r ust. 1 u.c.p.g. przedmiotowa opłata stanowi dochód gminy i może być przeznaczona na cele wynikające z art. 6r ust. 2, ust. 2a, ust. 2b i 2c u.c.p.g., tj. z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Sumując, podkreślić należy, że rolą Skarżącej jest takie sformułowanie skargi, aby wynikało z niej, które konkretnie przepisy uchwały skarży i które przepisy tej uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie i na czym owo naruszenie miałoby polegać. Wobec tego, że w tym zakresie Skarżąca nie wskazała, jakie przepisy prawa zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę, skargę należało odrzucić. Okoliczność, że wcześniej obowiązująca stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym ustalona na podstawie wcześniejszych uchwał była dla Skarżącej bardziej korzystna niż wynikająca z zaskarżonej uchwały, nie stanowi podstawy do uznania, że narusza ona interes prawny Skarżącej, jest to bowiem okoliczność, która dotyka jedynie jej interesu faktycznego, a nie prawnego jak wymaga ustawodawca w art. 101 ust. 1 u.s.g.. Zdaniem Sądu, Skarżąca dążąc do wykazania naruszenia swojego interesu prawnego winna wykazać to naruszenie przez konkretne przepisy badanej uchwały, które naruszają jej interes prawny lub uprawnienie, które są chronione przez prawo. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach ze skargi złożonych na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. sąd administracyjny nie działa z urzędu, lecz orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny przepis zaskarżonej uchwały, sąd może orzec o stwierdzeniu jej nieważności (co oczywiście w konkretnym przypadku może odnosić się do wszystkich przepisów uchwały). W stanie faktycznym rozpoznawanej spawy Sąd badając zaskarżoną uchwałę co do jej zgodności z prawem nie stwierdził by doszło do naruszenia przepisów prawa, a tym samym do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, skargę odrzucił, zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie na rzecz Skarżącej całego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...] zł.