I OZ 1234/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Zespołu Szkół w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2016 r., sygn. akt II SO/Kr 13/16 w przedmiocie wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku S. B. o wymierzenie Dyrektorowi Zespołu Szkół w [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 8 lipca 2016 r., sygn. akt II SO/Kr 13/16 (dalej postanowienie z 8 lipca 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Dyrektorowi Zespołu Szkół w [...] grzywnę w wysokości 100 zł, za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem procesowym z 2 czerwca 2016 r. S. B. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o wymierzenie Dyrektorowi Zespołu Szkół w [...] (dalej Dyrektor bądź organ) grzywny na podstawie art. 21 pkt 1 ustawy [z dnia 6 września 2001 r.] o dostępie do informacji publicznej [Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej udip] za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu skargi na bezczynność z dnia 9 maja 2016 r. w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ reprezentowany przez pełnomocnika adwokata G. P. wniósł o jego odrzucenie ewentualnie o oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik organu wskazał, że informacja, o której udostępnienie zwraca się skarżąca, musi posiadać walor informacji publicznej oraz podmiot, do którego wniosek skierowała, winien posiadać status podmiotu zobowiązanego do udzielenia takiej informacji w myśl art. 4 udip. W przypadku ustalenia braku jednej z powyższych okoliczności ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie będzie miała zastosowania w sprawie, a tym samym brak będzie możliwości nałożenia na organ grzywny w trybie art. 55 ppsa. Organ wskazał, że ww. sprawa jest pierwszym postępowaniem dotyczącym wniesionej skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w którym uczestniczy. Wiedząc, że zastosowanie w sprawach skarg wniesionych w trybie tej ustawy mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zastosowała całość obowiązującej regulacji, w tym termin 30 dni na przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, o którym mowa w art. 54 ppsa. Czynności tych dokonał dnia 8 czerwca 2016 r. pozostając w przekonaniu, że termin ten jest prawidłowy. Intencją organu nie było celowe przedłużenie postępowania, czy też działania na szkodę skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ otrzymał skargę 9 maja 2016 r., zatem piętnastodniowy termin do przesłania tej skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy upłynął dnia 24 maja 2016 r. Tymczasem dokumenty zostały przesłane do Sądu dnia 8 czerwca 2016 r., a więc w trzydziestym dniu od przedłożenia skargi organowi. WSA w Krakowie nie podzielił poglądów powołanych w odpowiedzi na wniosek, jakoby przy rozpoznawaniu wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 ppsa konieczne było analizowanie, czy skarga, której nie przekazano w ustawowym terminie, jest dopuszczalna. Dopuszczalność takiej skargi analizuje sąd administracyjny po jej wpłynięciu i zarejestrowaniu - działając w granicach sprawy (art. 134 § 1 ppsa). Badanie takie pozostaje poza granicami sprawy z wniosku o wymierzenie grzywny. Organ za pośrednictwem którego została wniesiona skarga zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 ppsa w zw. z art. 21 pkt 1 udip. Przesłanki wymierzenia grzywny zostały wyczerpująco wymienione w art. 55 § 1 ppsa jako "niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa", a więc niedotrzymanie przez organ ustawowego terminu przekazania dokumentacji do sądu administracyjnego, bez względu na to, czy skarga, której przekazania dotyczy opóźnienie będzie podlegała rozpoznaniu, czy też nie (k. 65-71 akt sądowych). Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Dyrektor Zespołu Szkół w [...] reprezentowany przez adwokata G. P., zarzucając postanowieniu naruszenie art. 55 § 1 ppsa w zw. z art. 21 udip przez wymierzenie Dyrektorowi grzywny podczas gdy nie zostało przesądzone, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy udip oraz ppsa, a także przez wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy nieprzekazanie skargi wraz z aktami przez organ w terminie miało charakter niezawiniony i nie było spowodowane jego celowym działaniem, a nadto brak było konieczności zdyscyplinowania organu i przymuszenia go do przekazania wszystkich dokumentów, w dacie tej nie wiedział o wniesionym przez skarżącą wniosku inicjującym niniejsze postępowanie. Wskazując na powyższe naruszenie Dyrektor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie na rzecz Dyrektora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik organu wskazał, że grzywna określona w art. 55 ppsa ma charakter dyscyplinująco-represyjny, a żaden z tych celów nie musiał być realizowany. Nie było konieczności dyscyplinowania organu, kara wymierzona została za działanie całkowicie niezamierzone. Dodatkowo podkreślił, powołując się na liczne orzeczenia NSA, że nie jest dopuszczalne wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy w sprawie w ogóle nie znajdują zastosowania przepisy ppsa. Nie znajduje podstaw w obecnie obowiązującym porządku prawnym obciążanie podmiotów środkami represyjnymi bez podstawy prawnej (k. 90-97 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ppsa, organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 udip skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Według art. 55 § 1 ppsa w razie nieprzekazania przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana przez sąd w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Ustawodawca w art. 55 § 2 ppsa wspomina o niezachowaniu warunków określonych w art. 54 § 2 ppsa. Jednak biorąc pod uwagę, że zgodnie art. 21 udip do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ppsa, należy przyjąć, że nieprzekazanie skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę przez organ w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, może również skutkować zaistnieniem określonej sankcji w postaci wymierzenia temu organowi grzywny. Odrębności wskazane w art. 21 udip dotyczą wyłącznie terminu przekazania akt i odpowiedzi na skargę oraz terminu jej rozpatrzenia (postanowienie NSA z 6.12.2013 r., I OZ 1167/13, cbosa). Odnośnie zarzutu Dyrektora dotyczącego naruszenia art. 55 § 1 ppsa w zw. z art. 21 udip należy wskazać, że obowiązek przekazania skargi sądowi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 ppsa, niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy – w jego ocenie – przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, bowiem to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (postanowienie NSA z 1.6.2010 r. II GZ 105/10). Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 ppsa stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (postanowienie NSA z 11.1.2011 r. I OZ 996/10). Postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 ppsa. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie usunęła uchwała NSA z 7.4.2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008/3/42), w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 ppsa, jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 ppsa, od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 ppsa pobiera się wpis sądowy. Oznacza to, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 ppsa) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 ppsa w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Z powyższego wynika, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 ppsa) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 ppsa) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 ppsa, ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Z akt sprawy wynika, że organ niewątpliwie uchybił terminowi określonemu w art. 21 pkt 1 udip, a zatem Sąd I instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 ppsa, warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji, wymierzając grzywnę w symbolicznej wysokości 100 zł, wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Opóźnienie w przekazaniu do Sądu stosownej dokumentacji wynosiło 15 dni, co jest stosunkowo krótkim terminem. Przekazanie skargi nastąpiło w ogólnym terminie wynikającym z przepisów ppsa. Jako strona przeciwna do skarżącej wystąpił Dyrektor Zespołu Szkół w [...], który wcześniej nie występował w tym charakterze. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa, orzekł jak w postanowieniu.