II OSK 2550/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Lubochnia od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 452/16 odrzucającego skargę Wójta Gminy Lubochnia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Wójta Gmina Lubochnia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 K.p.a. uchylono decyzję Wójta Gminy Lubochnia z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. zezwalającą Wojskowemu Oddziałowi Gospodarczemu w Zgierzu na usunięcie w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. z terenu oznaczonej nieruchomości 118 sztuk drzew różnych gatunków, a także ustalającą opłatę za usunięcie części z nich i wprowadzającą warunek dokonania nasadzeń zastępczych. Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) w świetle którego legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać w sobie dwa elementy. Po pierwsze, skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (np. w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie. Po drugie, skarżący musi mieć interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z prawem. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę, jak i przez jej organ – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. – orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego – jako osób prawnych, jak też ich organów – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Gmina, której organ (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.) wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Tym samym, na gruncie rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w żadnym wypadku nie jest organ orzekający w sprawie w pierwszej czy też drugiej instancji. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia - władcze w zakresie rozstrzygnięcia i uprawnienia strony, która poprzez wniesienie skargi kwestionuje takie rozstrzygnięcie. Takiej konstrukcji prawnej nie przewidują przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Wójt Gminy Lubochnia, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. przez przyjęcie, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji z dnia 18 kwietnia 2016 r. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano prawidłowość decyzji organu odwoławczego oraz wskazano, że zagadnienie uprawnień gminy do opłaty nie mogą być ograniczane, bowiem doszłoby do pozbawienia Gminy Lubochnia prawa do sądu oraz ochrony sądowej w sprawie, w której zapadłe rozstrzygnięcie odniesienie skutek w sferze uprawnień właścicielskich i majątkowych strony. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Skarb Państwa – 31 Wojskowy Oddział Gospodarczy w Zgierzu, wnosząc o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać postawiony w niej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, uwzględniając przy tym tak poglądy orzecznictwa, jak i doktryny, powierzenie organowi jednostce samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie w indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jak i jej organ ochrony interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (por.: uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 17 oraz z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115). W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc organ niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 niepubl.; uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 publ. ONSA/WSA 2005, nr 4, poz. 62). Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 527/12, LEX nr 1137662). W rozpoznawanej sprawie nie może budzić zatem wątpliwości, że organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. Wójtowi Gminy, ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, a więc w konsekwencji organ ten nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie, którą sam rozstrzygał w pierwszej instancji. Organ taki nie ma prawa do kwestionowania rozstrzygnięć organu odwoławczego przez sądem administracyjnym, nawet jeżeli orzeczenia te dotyczą uiszczanych na rzecz Wójta opłat administracyjnych lub ich zwrotu. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.