II SA/Rz 580/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur- Selwa /spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r, nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. F. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej zwane SKO, Kolegium) z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], którą: w pkt 1) uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości nr ewid. 424 w T., przy ul. M., dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego - w części dotyczącej pkt 3 akapit 6 o treści: "dopuszcza się usytuowanie planowanego budynku w granicy z działką oznaczoną nr ewid. 423/9" i w tym zakresie umorzono postępowanie I instancji, w pkt 2) w pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W sprawie były już wydane dwie decyzje SKO: 1) z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "budynku usługowo-handlowego wraz z przyłączami na działce nr ewid. 424 w T. przy ul. M. (po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego) i zjazdem z drogi nr ewid. 427/1 (ul. S.), 2) z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości nr ewid. 424 w T., przy ul. M., dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-handlowego wraz z przyłączami. Prezydent Miasta [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. Ś. i S. S. z dnia 9 marca 2010 r., uzupełnionego w dniu 11 lipca 2012 r. - decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ewid. 424, położonej w T. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzono analizę architektoniczno-urbanistyczną, uwzględniając kwestie podniesione przez Kolegium. W szczególności organ podał, że na terenie objętym decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Teren objęty opracowaniem niniejszej decyzji nie posiada obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i jest położony poza obszarem, dla którego zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo. Projektowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco wpływać na środowisko. Teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów teren działki położonej w T. oznaczonej nr ewid. 424 oznaczony jest symbolem B. Z.F. złożyła zastrzeżenia do w/w inwestycji. W odpowiedzi Prezydent pismem z dnia 14 września 2012 r. udzielił wyjaśnień, nie uznając zastrzeżeń za prawnie uzasadnione. W odwołaniu od tej decyzji Z. F. zarzuciła, że organ nie uwzględnił jej wcześniejszych zastrzeżeń dotyczących budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 424. Podniosła, że aktualnie proponowany w/w budynek jest za duży gabarytowo w stosunku do sąsiedniej zabudowy, a tym samym wydatnie przysłoni jej obiekt i pogorszy warunki użytkowania oraz bytowania w jej budynku. Dodatkowo realizacja tak wysokiego budynku spowoduje ograniczenie oświetlenia dziennego. W jej ocenie odległość od jej granicy działki powinna wynosić co najmniej 8 m ewentualnie 6 m. Odwołująca nie wyraziła zgody na zlokalizowanie miejsc parkingowych wzdłuż granicy z jej działką. Nie wyraziła też zgody na gromadzenie odpadów od strony jej działki, gdyż minimalna odległość od granicy powinna wynosić 3 m, a od okien 10 m. SKO decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., opisaną na wstępie uchyliło decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie umorzyło postępowanie, a w pozostałej części utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że w rozpatrywanej sprawie analizie poddano obszar oznaczony na załączniku graficznym do analizy. Granice obszaru obejmują teren w odległości minimalnej, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Działka graniczy z drogą wojewódzką - ul. S., na długości 25 m. Ponieważ granica ta stanowi front nieruchomości, zasięgiem analizy objęto teren szerokości około 75 m wokół działki. W granicach obszaru poddanego analizie znajdują się tereny zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej i mieszkalno-usługowej. Dominującą funkcją na analizowanym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa, a zabudowa usługowa stanowi dopełnienie funkcji podstawowej. Kolegium podniosło, że argumentacja odwołania dotyczy ewentualnego zacieniania oraz pogorszenia warunków użytkowych i nie może z uwagi na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, dotyczyć tego etapu procesu inwestycyjnego. Pożądany skutek wywołać może podniesienie ich na kolejnym etapie, tj. po złożeniu przez inwestora projektu budowlanego i wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż kwestie dotyczące usytuowania obiektów budowlanych, zacienienia, czy pogodzenia warunków użytkowych z działką sąsiednią, uregulowane są w przepisach prawa budowlanego. Projekt budowlany będzie musiał zatem odpowiadać nie tylko wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz także wymogom wynikającym z przepisów prawa budowlanego. Natomiast lokalizacja obiektu budowlanego na działce, zasadniczo jest rozstrzygana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie organ I instancji w istocie przesądził o usytuowaniu projektowanej inwestycji w granicy. Taka zabudowa wynika z materiałów, koncepcji obliczeń wskaźników i samej analizy. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy naprowadził, że badanie zgodności zamierzenia z warunkami techniczno-budowlanymi należy do organów administracji architektoniczno-budowanej i ma miejsce w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego też przedmiotowa decyzja w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania na działce musi być na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla prawa budowlanego. Po myśli art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej dalej u.p.z.p.) - decyzja powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren oraz wskazywać przewidziane w tym przepisie warunki. Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji w zakresie dotyczącym dopuszczalności usytuowania planowanego budynku w granicy z działką nr ewid. 423/9, wymagała uchylenia i w tym zakresie postępowanie należało umorzyć, ze względu na wkroczenie przez organ w kompetencję do orzekania w tym zakresie zarezerwowaną dla organu architektoniczno-budowlanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Z. F. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o obciążenie kosztami sądowymi Kolegium. W uzasadnieniu wskazała, że od samego początku postępowania administracyjnego wykazywała niezgodność z prawem zapadających w tej sprawie decyzji. Podniosła, że we wszystkich odwołaniach wskazywała na wadliwość decyzji i ich niezgodność z prawem, a w szczególności na łamanie prawa przez organI instancji przy podejmowaniu decyzji. Wyraziła niezadowolenie, że również Kolegium utrzymało w części decyzję organu I instancji, która narusza prawo, akceptując "złą" decyzję Prezydenta Miasta. Skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji w żaden sposób nie przystaje do warunków zachowania kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz linii zabudowy, a wręcz im urąga. Wskazała, że dla organów fakt, iż proponowana inwestycja będzie wysunięta wobec istniejącej linii zabudowy w kwartale ulic: M., S., K. o około 4 m, stanowi wypełnienie warunku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powtórzyła jak w odwołaniu, że inwestycja nie może wywoływać ujemnych skutków dla budynków i ich użytkowników. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie usytuowany jest budynek mieszkalny skarżącej, to posadowienie na działce nr 424 obiektu tak znacznie przewyższającego budynek mieszkalny oraz wysunięcie tego obiektu poza linie dotychczasowej zabudowy o około 4 m, spowoduje ograniczenie w dostępie światła dziennego do pomieszczeń w budynku mieszkalnym usytuowanym po stronie działki nr 424. Podniosła, że przedmiotowy budynek, jak go nazwano - usługowo-mieszkalny, znacznie przekracza dopuszczalne normy dla obszaru tej działki i usytuowanie względem już istniejących budowli wzdłuż ulicy S. Skarżąca nie zgodziła się też z usytuowaniem miejsc parkingowych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniosło, że w przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji nie są właściwe do rozstrzygania spraw podniesionych zarówno w odwołaniu jak i w skardze. WSA wyrokiem z 17 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Rz 180/13, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego - wyrokiem z 18 lutego 2014 r., sygn. II OSK 1873/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA nie uznał za prawidłowe stanowisko WSA, który istnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. upatruje w braku możliwości zawarcia w sentencji decyzji dokonanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, które nie mieści się w katalogu decyzji organu odwoławczego zawartego w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Wobec wątpliwości co do charakteru decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., NSA uznał za pozbawione braku podstaw jednoznaczne przyjęcie przez WSA, że wydana w niniejszej sprawie decyzja SKO dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według NSA w sytuacji, gdy istnieje możliwość rozbieżnej interpretacji przepisu postępowania, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, wybór jednego z poglądów, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji wywodzonej z braku podstawy prawnej, bądź rażącego naruszenia prawa. NSA zauważył nadto, że Sąd I instancji, pomimo własnego – prawidłowego wskazania, że dopiero w sytuacji niestwierdzenia wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a. zobowiązany jest do badania naruszeń przepisów postępowania administracyjnego oraz następnie naruszeń prawa materialnego, dokonał częściowej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Takie procedowanie NSA uznał za wadliwe. Wyjaśnił, że w sytuacji, gdy stwierdzono, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, za niedopuszczalną należy uznać, nawet częściową, kontrolę tej decyzji w zakresie naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 4 ust. 2 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy, który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić: - granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, - charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy). Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy. Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się zaś różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu. Organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji. Wskazano wyżej, że wyników przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób precyzyjnie przewidzieć na etapie opracowania wniosku. Podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Nieco odmienne niż wynikające z wniosku parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami. W konsekwencji podzielić należy pogląd, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6.12.2011 r. II OSK 1827/10). W niniejszej sprawie treść wniosku inwestora nie została ustalona w sposób jednoznaczny. Jak wynika z decyzji organu I instancji z [...].10.2012 r. wniosek w sprawie złożyli W. Ś. i S. S. w dniu 9.03.2010 r. i uzupełnili go 11.07.2012 r. Należy podkreślić, że z akt administracyjnych wynika, iż pierwotny wniosek z 9.03.2010 r. (k.1) – bez sprecyzowania czy dotyczy warunków zabudowy czy lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmował "budowę budynku handlowo-usługowego z przyłączami, oraz budowę zjazdu publicznego". W dniu 21.02.2011 r. uzupełniono wniosek z 9.03.2010 r. precyzując, że dotyczy on warunków zabudowy oraz budowy budynku handlowo-usługowego z przyłączami na działce 424 w T. Tzw. "uzupełnienie wniosku z 11.07.2012" przybrało postać przekreślenia w części pierwotnego wniosku w zakresie funkcji handlowej budynku i dodania funkcji mieszkalnej. Powyższe poprawki opatrzono datą – 11.07.2012 r. i nieczytelnym podpisem. Taki sposób procedowania przez organy administracji narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Skoro strona wyraziła wolę uzupełnienia czy zmiany wniosku należało ją pouczyć o sposobie, w jaki może to uczynić. Niedopuszczalnym było umożliwienie stronie dokonywania poprawek, skreśleń na wniosku. Data ich uczynienia nie jest zresztą, poza umieszczoną przez stronę datą, w jakikolwiek sposób potwierdzona przez organ. Nie wiadomo kto sprecyzował wniosek, a jest to istotne wobec faktu, że pierwotnie złożyły go 2 osoby. Omówione wady proceduralne doprowadziły do sytuacji, że wobec uczynienia omawianych adnotacji na pierwotnej wersji wniosku (obejmującej także zjazd publiczny), nie jest pewne czy wniosek w tej sprawie sprecyzowany 11.07.2012 r. nadal go nie obejmuje. Tymczasem organy orzekające ostatnio w sprawie przyjęły, że nie. Powyższe rozważania prowadzą do oczywistego wniosku, że naruszenie przez organy w ten sposób art. 7, 77, 80 k.p.a. mogło mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy nieustalonej treści wniosku doprowadziło do naruszenia art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 u.p.z.p. i miało – jak wyżej wskazano wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organy precyzyjnie ustalą treść wniosku inwestorów i rozpoznają go zgodnie z przepisami prawa. Sąd nie odnosił się do podnoszonych w skardze kwestii materialnoprawnych, dotyczących meritum sprawy, gdyż na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a.