II SA/Rz 180/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. F. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 180/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Z. F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], którą: w pkt 1) uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości nr ewid. 424 w T., przy ul. M., dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego - w części dotyczącej pkt 3 akapit 6 o treści: "dopuszcza się usytuowanie planowanego budynku w granicy z działką oznaczoną nr ewid. 423/9" i w tym zakresie umorzono postępowanie I instancji, w pkt 2) w pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy; W sprawie były już wydane dwie decyzje SKO: 1) z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "budynku usługowo-handlowego wraz z przyłączami na działce nr ewid. 424 w T. przy ul. M. (po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego) i zjazdem z drogi nr ewid. 427/1 (ul. S.), 2) z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości nr ewid. 424 w T., przy ul. M., dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-handlowego wraz z przyłączami. Prezydent Miasta [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. Ś. i S. S. z dnia 9 marca 2010 r., uzupełnionego w dniu 11 lipca 2012 r. - decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ewid. 424, położonej w T. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzono analizę architektoniczno-urbanistyczną, uwzględniając kwestie podniesione przez Kolegium. W szczególności organ podał, że na terenie objętym decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Teren objęty opracowaniem niniejszej decyzji nie posiada obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i jest położony poza obszarem, dla którego zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo. Projektowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco wpływać na środowisko. Teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów teren działki położonej w T. oznaczonej nr ewid. 424 oznaczony jest symbolem B. Z. F. złożyła zastrzeżenia do w/w inwestycji. W odpowiedzi Prezydent pismem z dnia 14 września 2012 r. udzielił wyjaśnień, nie uznając zastrzeżeń za prawnie uzasadnione. W odwołaniu Z. F. zarzuciła, że organ nie uwzględnił jej wcześniejszych zastrzeżeń dotyczących budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 424. Podniosła, że aktualnie proponowany w/w budynek jest za duży gabarytowo w stosunku do sąsiedniej zabudowy, a tym samym wydatnie przysłoni jej obiekt i pogorszy warunki użytkowania oraz bytowania w jej budynku. Dodatkowo realizacja tak wysokiego budynku spowoduje ograniczenie oświetlenia dziennego. W jej ocenie odległość od jej granicy działki powinna wynosić co najmniej 8 m ewentualnie 6 m. Odwołująca nie wyraziła zgody na zlokalizowanie miejsc parkingowych wzdłuż granicy z jej działką. Nie wyraziła też zgody na gromadzenie odpadów od strony jej działki, gdyż minimalna odległość od granicy powinna wynosić 3 m, a od okien 10 m. SKO decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., opisaną na wstępie uchyliło decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie umorzyło postępowanie a w pozostałej części utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że w rozpatrywanej sprawie analizie poddano obszar oznaczony na załączniku graficznym do analizy. Granice obszaru obejmują teren w odległości minimalnej, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Działka graniczy z drogą wojewódzką - ul. S., na długości 25 m. Ponieważ granica ta stanowi front nieruchomości, zasięgiem analizy objęto teren szerokości około 75 m wokół działki. W granicach obszaru poddanego analizie znajdują się tereny zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej i mieszkalno-usługowej. Dominującą funkcją na analizowanym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa, a zabudowa usługowa stanowi dopełnienie funkcji podstawowej. Kolegium podniosło, że argumentacja odwołania dotyczy ewentualnego zacieniania oraz pogorszenia warunków użytkowych i nie może z uwagi na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, dotyczyć tego etapu procesu inwestycyjnego. Pożądany skutek wywołać może podniesienie ich na kolejnym etapie, tj. po złożeniu przez inwestora projektu budowlanego i wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż kwestie dotyczące usytuowania obiektów budowlanych, zacienienia, czy pogodzenia warunków użytkowych z działką sąsiednią, uregulowane są w przepisach prawa budowlanego. Projekt budowlany będzie musiał zatem odpowiadać nie tylko wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz także wymogom wynikającym z przepisów prawa budowlanego. Natomiast lokalizacja obiektu budowlanego na działce, zasadniczo jest rozstrzygana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie organ I instancji w istocie przesądził o usytuowaniu projektowanej inwestycji w granicy. Taka zabudowa wynika z materiałów, koncepcji obliczeń wskaźników i samej analizy. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy naprowadził, że badanie zgodności zamierzenia z warunkami techniczno-budowlanymi należy do organów administracji architektoniczno-budowanej i ma miejsce w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego też przedmiotowa decyzja w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania na działce musi być na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla prawa budowlanego. Po myśli art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., określanej dalej jako u.p.z.p.) - decyzja powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren oraz wskazywać przewidziane w tym przepisie warunki. Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji w zakresie dotyczącym dopuszczalności usytuowania planowanego budynku w granicy z działką nr ewid. 423/9, wymagała uchylenia i w tym zakresie postępowanie należało umorzyć, ze względu na wkroczenie przez organ w kompetencję do orzekania w tym zakresie zarezerwowaną dla organu architektoniczno-budowlanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego. W skardze Z. F. wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o obciążenie kosztami sądowymi Kolegium. W uzasadnieniu wskazała, że od samego początku postępowania administracyjnego wykazywała niezgodność z prawem zapadających w tej sprawie decyzji. Podniosła, że we wszystkich odwołaniach wskazywała na wadliwość decyzji i ich niezgodność z prawem, a w szczególności na łamanie prawa przez organI instancji przy podejmowaniu decyzji. Wyraziła niezadowolenie, że również Kolegium utrzymało w części decyzję organu I instancji, która narusza prawo, akceptując "złą" decyzję Prezydenta Miasta [...]. Skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji w żaden sposób nie przystaje do warunków zachowania kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz linii zabudowy, a wręcz im urąga. Wskazała, że dla organów fakt, iż proponowana inwestycja będzie wysunięta wobec istniejącej linii zabudowy w kwartale ulic: M., S., K. o około 4 m, stanowi wypełnienie warunku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powtórzyła jak w odwołaniu, że inwestycja nie może wywoływać ujemnych skutków dla budynków i ich użytkowników. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie usytuowany jest budynek mieszkalny skarżącej, to posadowienie na działce nr 424 obiektu tak znacznie przewyższającego budynek mieszkalny oraz wysunięcie tego obiektu poza linie dotychczasowej zabudowy o około 4 m, spowoduje ograniczenie w dostępie światła dziennego do pomieszczeń w budynku mieszkalnym usytuowanym po stronie działki nr 424. Podniosła, że przedmiotowy budynek, jak go nazwano - usługowo-mieszkalny, znacznie przekracza dopuszczalne normy dla obszaru tej działki i usytuowanie względem już istniejących budowli wzdłuż ulicy S. Skarżąca nie zgodziła się też z usytuowaniem miejsc parkingowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniosło, że w przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji nie są właściwe do rozstrzygania spraw podniesionych zarówno w odwołaniu jak i w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Zaznaczyć należy, że opisana wyżej kontrola odbywa się w określonej, logicznie uzasadnionej kolejności; Najpierw sąd jest zobligowany do zbadania czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a. powodujących jej nieważność, następnie czy nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego. Dopiero w ostatniej kolejności sąd może skontrolować czy decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego. W razie stwierdzenia uchybień na wcześniejszym etapie sąd nie przechodzi już do kolejnego. W niniejszej sprawie sądowa kontrola zakończyć się musiała już na pierwszym etapie. Z tego powodu ustosunkowanie się do merytorycznych przecież zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Podstawą wydanej przez SKO decyzji miał być przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Art. 138 § 1 k.p.a. brzmi następująco: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzje albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części albo 3) umarza postępowanie odwoławcze". Organ II instancji rozpatrując sprawę na skutek odwołania, w sytuacji gdy nie zachodzą podstawy do wydania decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. (pomijając § 4, który tu nie ma zastosowania) może wydać jedynie decyzję, która odpowiada jednemu z rodzajów orzeczeń wskazanych w § 1 w pkt 1, 2 i 3. Wskazuje na to wyraźnie użycie spójnika "albo" pomiędzy w/w punktami. Niedopuszczalne jest "połączenie" rodzajów rozstrzygnięć wskazanych w odrębnych punktach art. 138 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak m.in. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1993 r., IV SA/Rz 1252/92, niepubl., uzasadnienie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1022/11 – Lex 1138757, wyroku WSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 24/12 – Lex 1145958 i inne). Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), natomiast w drugiej – rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis powyższy nie daje natomiast organowi odwoławczemu kompetencji do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji. W konsekwencji sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy (lub umorzył postępowanie pierwszej instancji) oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, str. 801 – 802). Wskazywany przez Kolegium jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie daje podstaw, aby poprzez orzeczenie o utrzymaniu w mocy pozostałej, nieuchylonej części decyzji I instancji, wyjść poza ramy przepisu, na mocy którego orzekało (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1385/05 – dostępne na stronach internetowych cbois.nsa.gov.pl). Jak wskazano wcześniej, w judykaturze przyjmuje się, że określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro w niniejszej sprawie Kolegium wydało decyzję, która nie odpowiada żadnemu z rozstrzygnięć wyczerpująco wskazanych w art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub 3 i w § 2 k.p.a. to Sąd był zobligowany do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na marginesie jedynie wypadało zasygnalizować, że w aktach sprawy przedstawionych Sądowi nie ma pisma inwestorów z dnia 11 lipca 2012 r., na które powołuje się organ I instancji w zawiadomieniu z dnia 23 lipca 2012 r. i w decyzji, którym miałby zostać zmieniony rodzaj planowanej zabudowy z powrotem na usługowo – mieszkalną. Z akt tych wynika jedynie, że taka funkcja budynku została wskazana w pierwotnym wniosku z dnia 9 marca 2010 r., zaś wniosek ten został zmieniony w piśmie z dnia 9 marca 2010 r. (budynek handlowo – usługowy). W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej uiszczony przez nią wpis od skargi. W ponownym postępowaniu odwoławczym SKO uzupełni akta o w/w pismo inwestorów modyfikujące wniosek, którego złożenie potwierdził na rozprawie W. Ś. i rozpozna sprawę w jej całokształcie, tj. biorąc pod uwagę oczekiwane przez inwestorów warunki dla przyszłej zabudowy i obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) oraz przepisy wykonawcze, w tym wyniki analizy konkretnego obszaru i wyda rozstrzygnięcie mające oparcie w art. 138 k.p.a., odnosząc się przy tym do zarzutów odwołania